Atomvåpen for de få

60 år med (ikke)-spredning av atomvåpenJo flere land som har atomvåpen, desto større er faren for at slike våpen bevisst blir brukt, ikke bare for å avskrekke, men for å utslette. Det innebærer også økt fare for at en konflikt utløses ved en feiltakelse, at et land setter i gang forkjøpsangrep mot fiendens installasjoner, eller at atomvåpen eller spaltbart materiale havner i hendene på kriminelle grupper.
Spredning av atomvåpen er derfor en av de største truslene menneskeheten står overfor. Det var likevel ikke slike bekymringer som lå til grunn for de første tiltakene som ble iverksatt for å hindre atomvåpenspredning. Da USA lanserte sitt militære atomprogram i 1942, forbød de all offentliggjøring av informasjon om atomenergi, for å hindre at Nazi-Tyskland skulle bli det første landet som utviklet en atombombe.
Etter 1945 ble disse restriksjonene opprettholdt for å forsinke Sovjetunionens atomforskning. I 1954, etter at Sovjetunionen hadde testet sin første hydrogenbombe, oppga man hemmeligholdet og gikk inn for en politikk kalt «atomer for fred». Det innebar at de landene som ønsket å satse på atomteknologi, kunne få assistanse fra USA. Betingelsen var at denne teknologien kun skulle brukes til fredelige formål.
Statene sto imidlertid fritt til å utvikle et militært atomprogram hvis de var i stand til å gjennomføre det på egen hånd. Flere land utnyttet mangelen på internasjonal regelverk på dette området for å realisere sine militære ambisjoner. Sju av de åtte landene som i dag har atomvåpen, hadde dermed allerede i 1960 skaffet seg de nødvendige elementene for å produsere slike våpen.¹
Det var fremfor alt Cuba-krisen² i 1962 som tvang frem en global ikke-spredningspolitikk: Washington og Moskva innså på dette tidspunktet at dersom en annen atommakt blandet seg inn i konfrontasjonen mellom dem, ville de kanskje ikke være i stand til å håndtere situasjonen. I utgangspunktet var altså hovedmålsetningen med Ikke-spredningsavtalen (NPT) at de to supermaktene ville sikre seg kontroll over sine respektive blokker.
Ikke-spredningsavtalen ble ferdigstilt i juli 1968. Den delte verden i to: Den ene kategorien besto av «atommaktene», det vil si de fem landene som hadde gjennomført en kjernefysisk eksplosjon før 1. januar 1967.³ Disse landene måtte forplikte seg til ikke å hjelpe andre land med å produsere atomvåpen. Den andre kategorien omfattet alle andre stater, som måtte forplikte seg til ikke å forsøke å skaffe seg atomvåpen, og akseptere at deres sivile atominstallasjoner jevnlig ble kontrollert av Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA).
Selv om Ikke-spredningsavtalen har flere mangler og svakheter, inneholder den de nødvendige elementene for å hindre spredning av atomvåpen. Hvis avtalen hadde blitt respektert fullt ut, ville det fortsatt bare vært fem land med atomvåpen. Avtalens suksess var avhengig av at alle stater sluttet seg til den, at det fantes svært effektive kontrollmekanismer, og at det ble iverksatt strenge tiltak mot stater som brøt avtalen, både for å stanse dem og for å hindre at andre stater lot seg friste til å gjøre det samme.
Avtalen kunne ikke tre i kraft før den var undertegnet og ratifisert av 40 land. I begynnelsen oppfattet en rekke stater Ikke-spredningsavtalen som et uakseptabelt angrep på deres suverenitet: Tyskland, Japan og Italia – som avtalen rettet seg spesielt mot – nektet først å tilslutte seg. Den trådte likevel i kraft i 1970, fordi land som Irland, Canada, Mexico og de skandinaviske landene sluttet seg til. Dessuten ville land som hadde nære politiske bånd til USA eller Sovjetunionen og land som ikke så for seg at de noen gang, ha ressurser nok til å produsere atombomber. Blant de aller første landene som ratifiserte Ikke-spredningsavtalen, var dermed land som Irak, Iran og Syria.
På midten av 70-tallet kom et vendepunkt, som skyldtes fremveksten av bevegelsen mot atomvåpen – først i USA og deretter i Europa – og ikke minst Indias første prøvesprengning i 1974. Folkeopinionen ble stadig mer skremt av farene knyttet til atomvåpenspredning i verden, og mange stater forsto at deres sikkerhet var bedre ivaretatt dersom nabolandene deres ikke hadde atomvåpen.
Denne utviklingen, samt press både fra USA og Sovjetunionen, førte til en rask økning i antallet stater som sluttet seg til Ikke-spredningsavtalen, deriblant de store industrilandene Tyskland, Japan, Italia, Sveits og Nederland. Mot slutten av 1979 var over hundre stater tilsluttet. Bølgen av ratifiseringer fortsatte i flere år til, og styrket seg ytterligere etter den kalde krigens slutt, på tross av Sovjetunionens sammenbrudd. I 1995 vedtok 178 tilsluttede stater at avtalen skulle opprettholdes på ubestemt tid.
India, Israel og Pakistan har aldri tilsluttet seg Ikke-spredningsavtalen, og stormaktene har av forskjellige årsaker aldri virkelig gått inn for å overtale dem til å gjøre det. Siden disse landene fra første stund har nektet å akseptere avtalen, har de kunnet bygge opp sine arsenaler uten å bryte noen forpliktelser. Det hadde ikke vært mulig i dag: Ikke-spredningsavtalen har nå 189 tilsluttede land,⁴ det vil si så godt som alle statene i verden, og ingen land kan i dag produsere atomvåpen uten å bryte sine internasjonale forpliktelser.
Blant disse 189 statene er Argentina og Brasil, som på 70- og 80-tallet lanserte atomforskningsprogrammer med klare militære formål. Ettersom de ennå ikke hadde tilsluttet seg Ikke-spredningsavtalen, brøt de heller ikke noen internasjonale forpliktelser. Begge landene avviklet imidlertid sine militære prosjekter på slutten av 90-tallet og undertegnet Ikke-spredningsavtalen, Argentina i 1995 og Brasil i 1998. Skiftet hadde sammenheng med at landenes sikkerhetssituasjon hadde bedret seg, og fremfor alt at de ikke lenger var styrt av militærdiktaturer, men demokratiske regjeringer.
En lignende utvikling skjedde i Sør-Afrika. Landet produserte et halvt dusin atomvåpen på 70- og 80-tallet, og kunne gjøre det uten å bryte noen inngåtte forpliktelser og uten at IAEA kunne gripe inn. Rett før apartheidregimet falt, demonterte Pretoria sine våpen og tilsluttet seg Ikke-spredningsavtalen (1991).
På midten av 90-tallet foreslo USA å komplettere Ikke-spredningsavtalen med en avtale om fullstendig forbud mot prøvesprengninger og en konvensjon om forbud mot produksjon av anriket uran og plutonium av militær kvalitet. Disse to avtalene rettet seg i realiteten kun mot India og Pakistan, men USA mente at det var større sjanse for at disse to landene ville tilslutte seg en universell avtale.
Avtalene har ingen praktisk betydning for andre stater: 184 land har gjennom Ikke-spredningsavtalen forpliktet seg til ikke å skaffe seg atomvåpen – og det å love å ikke prøvesprenge våpen man ikke har, kan vel knapt kalles noe fremskritt. De fem atommaktene har stanset sine prøvesprengninger – Frankrike har for eksempel avviklet sine prøvesprengningsfelt i Stillehavet, og kan ikke gjenoppta aktiviteten der. India og Pakistan gjennomførte imidlertid prøvesprengninger i 1998, har fortsatt sin produksjon av spaltbart materiale til militært bruk, og nekter fremdeles å underskrive begge avtalene.
For øvrig kan man godt gi avkall på retten til å gjennomføre prøvesprengninger og likevel skaffe seg atomvåpen: Israel har aldri gjennomført atomprøvesprengninger, men alle spesialister er enige om at landet har atomvåpen. Sør-Afrika foretok heller ikke offisielle prøvesprengninger, men skaffet seg likevel et halvt dusin atombomber. At Pakistan har flere atomvåpen, var kjent også før prøvesprengningen i 1998. Til syvende og sist har en avtale om fullstendig forbud mot prøvesprengninger – som USA selv nekter å ratifisere – ingen reell betydning utover den symbolske verdien den har i opinionen.
Det er IAEA som har ansvar for å kontrollere at statene overholder forpliktelsene de har påtatt seg gjennom Ikke-spredningsavtalen. Byrået har helt siden starten arbeidet under temmelig vanskelige forhold. Inspektørene fra IAEA kan bare gjennomføre kontroller i land som har undertegnet Ikke-spredningsavtalen og som har ratifisert en særavtale med IAEA som spesifiserer deres rettigheter og plikter. Dette er grunnen til at IAEA ikke kunne gå inn i Nord-Korea før april 1992, selv om man i minst to år hadde kjent til landets reaktor og gjenvinningsanlegg der det ble produsert plutonium.
IAEA-inspektørenes adgang til atominstallasjoner er også begrenset av en rekke administrative bestemmelser. De må for eksempel søke om visum, noe som kan ta lang tid, og inspeksjoner må skje innenfor et tidsrom som er nøye beregnet ut fra hva slags aktiviteter og hvor stor mengde uran eller plutonium det er snakk om.
Regelverket som styrer inspektørenes arbeid ble fastsatt i 1971. Dette ble ikke gjort av IAEAs egne folk, som kunne ha presisert hva de trengte for å utføre sine oppdrag, men av representanter fra medlemsstatene – fremfor alt de som på den tiden hadde kommet lengst når det gjaldt atomenergi. De la stor vekt på at kontrollvirksomheten skulle bety færrest mulig begrensninger for dem selv og deres industri. Kontrollsystemet ble derfor basert på antagelsen om at det var umulig å gjennomføre et atomprogram i hemmelighet, og at den eneste tenkbare forbrytelsen på dette området var å kanalisere uran og plutonium som offisielt skulle brukes til sivile formål, inn i den militære sektoren.
Dermed fikk inspektørene kun tilgang til offisielt deklarerte installasjoner, og deres oppgave besto i å forsikre seg om at alt spaltbart materiale som kom inn i disse anleggene virkelig ble brukt til fredelige formål. De skulle ikke undersøke om det fantes hemmelige installasjoner som statene ikke hadde oppgitt.
Disse begrensningene var ikke helt irrasjonelle, tatt i betraktning hvilken teknologi som var tilgjengelig på denne tiden. Produksjon av anriket uran krevde enorme fabrikker som var lett gjenkjennelige, og som forbrukte store mengder energi. Bygging og drift av slike anlegg ville utvilsomt bli oppdaget.
På begynnelsen av 70-tallet var det for øvrig bare de mest fremskredne industrilandene som var i stand til å sette i gang omfattende kjernefysiske aktiviteter. Disse landene var demokratiske stater, med offentlig tilgjengelig informasjon. Et vedtak om å gå til anskaffelse av atomvåpen, ville ikke kunne holdes hemmelig. Kontrollsystemet fungerte tilfredsstillende innenfor disse rammene, ettersom det etter 1945 ikke er blitt produsert atomvåpen ved installasjoner som IAEA har inspisert. Det betyr ikke at kontrollene er ufeilbarlige, men hittil har de vært såpass effektive at juksemakere ikke har tatt sjansen på å bli tatt på fersk gjerning i offisielle anlegg.
Etter Golfkrigen i 1990-91 oppdaget man imidlertid installasjoner i Irak som kunne ha gjort landet i stand til å produsere atomvåpen i løpet av få år. Saddam Hussein var beviset på at når et land er styrt av et nådeløst diktatorisk regime, er det fullt mulig å drive atomvåpenutvikling i hemmelighet. Irakerne anvendte såkalt sentrifugeteknologi for å anrike uran, en fremgangsmåte som ble brukt i Europa på midten av 70-tallet. Denne teknologien innebærer mindre installasjoner og et mye lavere energiforbruk. Aktiviteten kan skjules i tilsynelatende uskyldige bygninger, og etterretningstjenester har små sjanser til å oppdage dem uten informanter på stedet.
I et forsøk på å tilpasse kontrollsystemet denne nye typen illegal virksomhet, innførte IAEA i 1997 en tilleggsprotokoll som gir inspektørene utvidete fullmakter. Den må imidlertid ratifiseres av den aktuelle staten for å tre i kraft.⁵ Tilleggsprotokollen har gitt IAEA større myndighet, noe som allerede har gitt påviselige resultater,⁶ og kan gjøre byrået i stand til å oppdage hemmeligholdte aktiviteter i et land. Tilleggsprotokollen er imidlertid ikke noe tryllemiddel, og inspektørene skal ha mye flaks for å avdekke illegale installasjoner, med mindre de har fått signaler om dette fra etterretningstjenester.
En internasjonal organisasjon som IAEA er ikke en halvoffisiell spionasjevirksomhet. Byrået har ingen mulighet til å skaffe seg hemmelig informasjon på egen hånd, og er forpliktet til å overholde de avtalene som er inngått med landene som blir kontrollert. Nøyaktig lokalisering av et kjernefysisk anlegg er fortsatt etterretningstjenestenes ansvar, og det er opp til dem å gi IAEA informasjonen byrået trenger.
Ingen av de fem atommaktene er forpliktet til å skrive under tilleggsprotokollen: Hvis inspektørene kommer frem til at eksempelvis USA eller Frankrike har militære atominstallasjoner på velkjente kjernefysiske industriområder, ville ikke det være en spesielt oppsiktsvekkende avsløring. Frankrike har likevel, som en symbolsk handling, undertegnet en nedtonet versjon av protokollen: Dette for å tilfredsstille de andre EU-medlemmene, som er svært vare for forskjellsbehandlingen mellom atommakter og andre stater.
Det finnes heller ingen avtaler som forbyr de fem atommaktene å produsere nye typer atomvåpen. Det ville utvilsomt være i strid med tanken bak Ikke-spredningsavtalens artikkel VI om kjernefysisk nedrustning. Det er imidlertid ikke fullstendig i strid med traktatens tekst, som på en svært hyklerisk måte lager en viss kobling mellom kjernefysisk nedrustning og alminnelig og fullstendig nedrustning. I snart 40 år har de fem atommaktene, som også er verdens fremste eksportører av konvensjonelle våpen, voktet seg vel for å oppfordre til alminnelig nedrustning. De henviser samtidig til de manglende fremskrittene på dette området, for på kynisk vis å se bort fra sine egne forpliktelser når det gjelder kjernefysisk nedrustning.
USA annonserer med jevne mellomrom at de vil produsere nye typer atomvåpen. Dette er en besettelse for våpenprodusentene, som i flere tiår har brukt alle tenkbare argumenter for å få videreutvikle sin virksomhet. Disse prosjektene har ingen reell, operativ betydning, men de har trukket offentlighetens oppmerksomhet vekk fra en utvikling som er uendelig mye viktigere, nemlig den som varsles i strategidokumentet Nuclear Posture Review fra januar 2002. Den viktigste endringen er at atomvåpen ikke lenger skal være en egen kategori i det amerikanske våpenarsenalet, men betraktes på lik linje med alle andre offensive våpen som presidenten kan ta i bruk som han vil, avhengig av hva slags oppdrag det dreier seg om.
I det samme dokumentet varsles rekruttering av en ny generasjon våpenspesialister som skal overta når den nåværende generasjonen går av med pensjon. Dessuten en utskifting av interkontinentale raketter i 2020, u-båter i 2030 og bombefly i 2040. Dette betyr at USAs kjernefysiske opprustning skal fortsette på ubestemt tid, og i alle fall gjennom hele dette århundret.
Hvis IAEA slår fast at et land bryter sine kjernefysiske forpliktelser, bringer byrået saken inn for FNs sikkerhetsråd. Det er den eneste instansen som har myndighet til å iverksette tiltak for å stanse den illegale virksomheten. Ved to anledninger har FN behandlet brudd på Ikke-spredningsavtalen, med blandet resultat. Når det gjelder Irak, ble den illegale aktiviteten i landet først oppdaget etter Golf-krigen i 1991. Da var landet allerede beseiret militært og tvunget til å akseptere Sikkerhetsrådets betingelser. IAEA kunne dermed ødelegge alle installasjonene som var bygd opp på illegalt vis.
I 1992 ble det bevist at Nord-Korea hadde brutt forpliktelsene landet hadde inngått ved å undertegne Ikke-spredningsavtalen. Nord-koreanske styresmakter erklærte umiddelbart at alle sanksjoner mot landet ville betraktes som en krigshandling, og Kina skyndte seg å gi beskjed om at krisen skulle løses gjennom forhandlinger.
Beijings holdning, kombinert med frykten for en krig på den koreanske halvøya, førte til at USA og Nord-Korea inngikk en avtale i 1994. Den gikk ut på at Sør-Korea skulle bygge to store reaktorer for produksjon av elektrisitet i Nord-Korea, mot at Nord-Korea stanset sitt kjernefysiske program. Avtalen ble overholdt helt til USA bestemte seg for å oppheve den mot slutten av 2002. Nord-Korea trakk seg fra Ikke-spredningsavtalen, kastet IAEA-inspektørene på dør, og produserte nok plutonium til et halvt dusin atomvåpen. Noen måneder senere hevdet Nord-Korea at landet var i besittelse av atomvåpen.
Ingen av disse avgjørelsene har ført til den minste reaksjon fra Sikkerhetsrådet eller fra andre land, hvis man ser bort fra de høylytte, men virkningsløse truslene fra USAs president. I tråd med Kinas ønsker, er det innledet forhandlinger mellom Nord- og Sør-Korea, USA, Kina, Japan og Russland.⁷ Ifølge en felleserklæring som ble undertegnet 19. september 2005, forplikter Nord-Korea seg til å stanse sitt atomprogram, mot at de fem andre landene sørger for energibistand og sikkerhetsgarantier. Pyongyang trakk imidlertid avtalen i tvil allerede dagen etter, med sitt krav om å bli anerkjent retten til å bruke atomenergi til fredelige formål, for deretter å innta en mer medgjørlig posisjon igjen. I en resolusjon fra IAEA 30. september, vedtatt etter konsensus blant byråets 139 medlemsland, berømmes Nord-Koreas beslutning om å gi avkall på atomvåpen.
Når det gjelder Iran (se sak under), har man ikke kunnet påvise noen brudd på Ikke-spredningsavtalen, hvis man tolker den bokstavelig, slik IAEA er forpliktet til å gjøre. Men hvis de pågående diskusjonene med Tyskland, Frankrike og Storbritannia ikke fører frem, kan IAEAs medlemsland bringe Iran inn for Sikkerhetsrådet, på basis av en politisk, ikke juridisk, tolkning av avtalen.
Ikke-spredningspolitikken er blitt betydelig svekket siden 1995, da avtalen ble reforhandlet og forlenget på ubestemt tid, på et tidspunkt da det så ut til at målet var så godt som nådd. Nødvendigheten av å stanse spredningen av atomvåpen er blitt angrepet av nykonservative krefter i USA som avviser at deres land skal være underlagt noen internasjonale forpliktelser. Andre har angrepet ikke-spredningspolitikken for å være et produkt av den kalde krigen, og at den derfor har utspilt sin rolle. For de nykonservative er oppbygging av rakettforsvar det beste svaret på trusler om atomvåpenspredning, og det kan alle land kjøpe av USA. Andre røster, muligens enda flere og mektigere, mener at atomvåpenspredning ikke er så farlig dersom det er USAs allierte som står bak.
Selve Ikke-spredningsavtalen er også blitt gjenstand for økende kritikk. Det har i lang tid vært misnøye med at fem land får lov til å disponere de mektigste våpnene som finnes, mens det er forbudt for andre land å skaffe seg dem. Denne forskjellsbehandlingen, som mange anså som uunngåelig under den kalde krigen, er blitt vanskeligere å svelge etter Sovjetunionens sammenbrudd. Spesielt ettersom avtalen inneholder punkter om kjernefysisk nedrustning, som de fem atommaktene ignorerer med det største hykleri. Det faktum at disse landene opprettholder atomvåpenarsenal som er like store som på midten av 70-tallet – et symbol på deres makt og prestisje – kan bare fungere som en oppfordring til andre land om å gå samme vei.
At ikke-spredningspolitikken taper terreng, ble ettertrykkelig demonstrert under tilsynskonferansen for avtalen i juni 2005: I stedet for en unison fordømmelse av dem som bryter avtalen, kunne ikke statene bli enige om noe som helst. Dette gjenspeiler hvor splittet, desillusjonert og rådvill verdenssamfunnet er på dette feltet.
Men det utskjelte systemet som skal sikre ikke-spredning – og som ingen foreløpig har foreslått noe alternativ til – er fortsatt i vigør. Kanskje er det utfallet av Iran- og Nord-Korea-krisene som vil avgjøre dets fremtid. Hvis Nord-Korea og Iran ender med å avstå fra sine militære ambisjoner, som mange land har gjort før dem, vil de landene som er tilbøyelig til å gjøre som dem, utvilsomt nøle med å kaste seg inn i kostbare og nederlagsdømte atomvåpenprosjekter. Hvis Nord-Korea og Iran derimot klarer å fullføre sine kjernefysiske programmer, er det stor fare for at en rekke andre stater bestemmer seg for å produsere sine egne atomvåpen.