En kontrollert globalisering?

Professor i internasjonal rett ved Université Paris VII (Denis-Diderot). >Bare et multilateralt rammeverk gjør det mulig å kontrollere globaliseringen. Arbeidet med utviklingen av dette rammeverket begynte allerede etter den andre verdenskrigen, men i dag er det svekket. Med innføringen av bestevilkårsklausulen¹ ble alle verdens land nødt til å åpne seg mot det globale markedet. Denne klausulen er grunnlagt på gjensidighetsprinsippet, og virker tilsynelatende som en likhetsfremmende faktor, men i virkeligheten er den fordelaktig for de som allerede dominerende. I etterkrigstidens forvirring, da planene om en internasjonal handelsorganisasjon hadde gått i vasken, ble Generalavtalen om tolltariffer og handel (GATT) løsningen. I 1994 ble den erstattet av Verdens Handelsorganisasjon (WTO), og da fikk virkelig frihandelen fotfeste.

Aberet er at i en situasjon der store ulikheter rår, så er ikke frihandel annet enn et skalkeskjul for de sterkestes proteksjonisme. Visst har den globale veksten nyansert bildet av hvem som er rike og hvem som er fattige. Flere asiatiske land har for eksempel fått langt større makt enn tidligere. Denne ukontrollerte globaliseringen har en tendens til å gjøre store deler av befolkningen i industrilandene fattigere, på tross av stadig økende vekst.² I tillegg er internasjonal handel knyttet til utenlandsgjeld, som i sin tur varierer i takt med kursendringene. Verdenssamfunnet har behov for tilpassede regler som er utformet i universelle og demokratiske organer.

Det paradoksale i denne situasjonen ligger i det faktum at det sterkt kritiserte WTO likevel innebærer et viktig steg i retning av multilateralisme. I WTO teller hver stats stemme like mye (i motsetning til FN, Det internasjonale pengefondet, og Verdenbanken, der stemmeordningen favoriserer de rikeste landene), debattene finner sted i all offentlighet (noe som ikke var tilfelle i GATT-tiden), Og en velfungerende internasjonal handelsrett kommer litt etter litt fram til nye generelle rettsprinsipper.

De fattigste landene har i disse nye rettsprinsippene sett sin mulighet til å stå sammen mot de sterkeste. De brukte dem til å blokkere Cancun-forhandlingene, noe som siden har lammet Doha-runden.³ Styrkeforholdet forhindrer dem imidlertid i å komme lenger enn dette, og denne lammelsen favoriserer til syvende og sist en ny oppblussing av bilaterale og regionale avtaler. Vi mangler et koherent globalt prosjekt der handelsutviklingen respekterer en sosial og miljømessig likevekt.

DET POLITISKE FELTET er for øyeblikket lammet, men det juridiske feltet, som er mindre mediatisert, får stadig mer makt. En av de viktigste endringene ved reformen av GATT i 1994 var opprettelsen av WTOs organ for løsning av handelskonflikter, tvisteløsningsrådet (The Dispute Settlement Body – DSB). Utviklingslandene begynner å benytte seg av dette organet. På grunn av dette kommer USA stadig oftere i forsvarsposisjon. Stormakten foreslo nylig en strengere ramme for fortolkningsreglene som brukes av dommerne i DSB. Slik viser de amerikanske myndighetene klart sin utilfredshet over at de ikke har mer kontroll over dette rettsapparatet, som litt etter litt skaper generelle rettsprinsipp angående handelsforhold, uavhengig av hvem som klager inn saker.

Den jurisprudens som finnes etter i overkant av ti år gjør det i dag mulig å se hele situasjonen litt på avstand.⁴ Over 350 klager er registrert. De første årene var det for det meste industrialiserte land som klagde inn saker for å få avgjort tvister med andre i-land. Den senere tiden har imidlertid stadig flere u-land brukt denne mekanismen mot de mektigere landene. Eksempelvis da de ekstremt fattige, bomullsproduserende landene Tchad, Burkina Faso, Mali og Benin i 2001 ba WTO om å stanse amerikanske og europeiske subvensjoner til egne bomullsprodusenter.⁵ Prosedyren er mellomstatlig og kommersielle tvister løses på grunnlag av allerede inngåtte avtaler.

Bak den statlige fasaden finnes imidlertid ofte kolossale private interesser. Sivilsamfunnet, som høylytt inviterte seg selv på WTOs toppmøte i Seattle i 1999, vil også være med i debatten. WTOs ankeorgan gikk først med på at organisasjonen skulle motta kommunikeer fra ikke-statlige aktører. Dette gjør det mulig for ikke-statlige organisasjoner (NGO) å uttrykke sine synspunkter, ofte forsvar for interessene til land fra sør. Dette inkluderer imidlertid også lobbyvirksomhet på vegne av profesjonelle foretak eller organismer som vil styrke sin kommersielle posisjon. Dommernes holdning er med tiden blitt mer forsiktig. Og de som er litt for «vennlige» mot dem risikerer å ikke få sin sak behandlet.
De sentrale aktørene er og blir likevel statene, og målet med disse prosedyrene er å gjøre det enklere for medlemsstatene å få tilgang til de forskjellige nasjonale markedene i en kontekst der rettigheter og plikter går hånd i hånd. Her som andre steder er juss en besværlig søken etter objektivitet i møtet med subjektive krav som ofte er milevis fra hverandre. Denne prosessen er med på å bygge et politisk fellesskap med aksept for felles verdier, men den må respektere visse krav. Det viktigste er henvisningen til felles, forhåndsbestemte normer.

Når det kommer til WTO, er disse normene handelsavtaler, resultater av forhandlingsrundene, og de gir ofte et rått bilde av styrkeforholdene. I GATT-tiden brukte dommerne disse avtalene uten henvisninger til et større rettssystem, og skjøv dermed de svakeste ut i kulden. Slik er det ikke lenger. Den utrolige uklarheten i de mange avtalene man har kommet fram til i løpet av forhandlingsrundene fører hele tiden til tolkningsproblemer. For å bevare medlemsstatenes rettigheter og plikter uten å forskjellsbehandle noen, og med henvisning til WTOs avtaler, klargjør dommerne terminologien i disse avtalene ifølge tolkningsreglene i offentlig internasjonal rett.⁶ Generelle rettsprinsipper, som selvmotsigelsesprinsippet⁷ og prinsippet om rimelig fremdrift, gjør det nå mulig å ha litt mer juridisk sikkerhet.
Det viktigste er imidlertid ganske sikkert det faktum at prosedyrene og avgjørelsene er ufravikelige. Betydningen av dette kommer klarere fram dersom man vet at adgang til Den internasjonale domstol i Haag (som ble opprettet av FN) eller Den internasjonale straffedomstolen avhenger av statenes godkjennelse. I WTO slipper ikke statene unna rettssystemet, og de må følge domstolens avgjørelser for å unngå rettslige mottiltak. Da Den amerikanske kongressen ratifiserte Marrakech-avtalen, gjorde den det samtidig klart at USA kom til å forlate WTO, dersom landet ble dømt flere ganger. Etter flere rettslige nederlag er amerikanerne likevel fremdeles til stede. Dette åpner for flere nye muligheter. Systemet kan likevel forbedres ytterligere: Medlemsstatene burde for eksempel tvinges til å respektere reglene i det multilaterale rammeverket, som stadig klargjøres ved jurisprudens, også når de inngår bilaterale og regionale avtaler.

NOEN KRITERIER AV allmenn interesse er oppstått i forbindelse med den fortløpende evalueringen av de internasjonale handelsreglene. Og en analyse av de sakene som nå er avsluttet gjør det tydelig at disse kampene ikke er blitt ført forgjeves.⁸ Blant de symbolske seirene kan vi nevne Perus triumf over EU (26. september 2002). Unionen ble tvunget til å stanse sin bruk av betegnelsen på sardiner som et uberettiget hinder for handelen (sardina pilchardus på sardiner fra Atlanterhavet, mot sardinops sagas på sardiner som kommer fra det østlige stillehav). Likeledes fikk Pakistan dømt USA, som på utilstrekkelig grunnlag hadde reservert seg mot import av børstet bomull (8. oktober 2001).

Tvisten mellom Costa Rica og USA var svært lik ovennevnte sak. Her var det spørsmål om import av klær og undertøy av bomull og syntetiske fibre og kunstfibre (10. februar 1997). USA har også blitt dømt for det såkalte «Byrd Amendment», en lov som innebar at amerikanske selskap som klagde inn andre selskap for prisdumping fikk kompensasjon fra staten. Flere land klagde på denne praksisen, og USA måtte endre lovgivningen sin, slik at den ble konform med handelsretten (16. januar 2003).

Det franske forbudet mot bruk av asbest på franske byggeplasser ble godtatt av DSB, fordi dette produktet er helsefarlig. Canada hadde påklagd dette forbudet fordi de mente det var et hinder for deres tilgang til det franske byggemarkedet, men klagen ble avvist fordi hensynet til folks helse veide tyngre enn kravet om rettferdig konkurranse (12. mars 2001). Brasil fikk medhold i sin klage på subsudiering av amerikansk bomullsproduksjon (3. mars 2005), og EU fikk USA dømt for skjulte subvensjoner, via skattesystemet, til sine utenlandsbaserte salgsselskaper (14. januar 2002).

EU ble på sin side dømt for subsidiering av sukkerproduksjon, etter klager fra Australia, Brasil og Thailand (28. april 2005). Mens USAs forsøk på å beskytte sitt nasjonale marked mot import av frosne lam fra Ny-Zealand og Australia ble dømt ulovlig (1. mai 2001), og likeledes deres forsøk på å begrense import av diverse stålprodukter, etter klager fra EU, Japan, Brasil, Korea, Kina, Sveits og Norge (1. november 2003).
Disse tvistene har reist avgjørende spørsmål, særlig om subvensjoner. WTOs årlige rapport viser at forholdet mellom subvensjoner og bruttonasjonalinntekt for u-land er på 0,6 prosent, mens det samme forholdet for i-land er 1,4 prosent. Den frie konkurransens det skrytes så mye av gagner altså de rike mer enn de fattige. Og stansen av forhandlingene i WTO skyldes i stor grad i-landenes ubøyelige holdning i spørsmålet om subvensjoner landbruket. Disse subvensjonene har nemlig gjort dem til de ubestridelige herskerne på det globale markedet, mens resten av verden er avhengige av deres matprodukter. Det å kritisere dette forholdet innebærer imidlertid ikke å be om utvidet konkurranse. Uansett om konkurransen er fri eller ufri, kan den være til skade for de svakeste samfunnene.

ALLE GLOBALISERINGENS paradokser kommer til syne i spørsmålet om diskriminering. EU bruker for eksempel egne reduserte tariffer i samarbeidet med de såkalte ACP-landene (afrikanske, karibiske og Stillehavsstater). På grunn av bestevilkårsklausulen kan WTO kun godkjenne denne forskjellsbehandlingen på midlertidig basis. På den annen side kommer dette unntaket fra forbudet mot diskriminering u-landene til gode, og disse landenes interesser står sentralt i Doha-arbeidsprogrammet til WTO. Et forbud mot slik forskjellsbehandling er fordelaktig for de bilaterale og regionale avtalene, fordi u-landene i sin kamp for å overleve vil prøve å oppnå bedre vilkår i denne typen avtaler. Det ville være nådestøtet for et allerede vaklende multilateralt prosjekt.

India gikk i bresjen for 17 andre land i saken mot EUs prisfavorisering overfor ACP-landene, og deres klage gjorde det klart hva som var det største problemet i denne saken: Hva må til for at et land får status som u-land? Kan slik favorisering føre til en forskjellsbehandling innad i den gruppen av land som kaller seg selv u-land (7. april 2004)? Slik det er i dag kan hvem som helst kalle seg et u-land. Og det er i-landene som står for forskjellsbehandlingen som helt vilkårlig bestemmer hvem som skal få nyte godt av den. Det er ikke snakk om objektive kriterier. Dagens jurisprudens åpner fremdeles for slik forskjellsbehandling, men med tiden vil dette antakelig bli forbudt.

Statene som blir dømt til å endre sitt handelslovverk etter de avgjørelsene som ble tatt i DSB risikerer mottiltak dersom de ikke gjør dette i tide. Dette er nå blitt en del av en prosedyre som blir stadig bedre innkjørt, og måten medlemsstatene retter seg etter DSBs retningslinjer på er ikke lenger vilkårlig.

De juridiske fremskrittene må imidlertid ikke få oss til å glemme den alvorlige kritikken som rettes mot verdens handelssystem. Det styres fremdeles av en dominerende logikk, og selv om noen avgjørelser har fått status som prinsipperklæringer, så har andre avgjørelser, eller reaksjoner på de første avgjørelsene gjort systemet mindre solid. Et eksempel er saken om import av reker til USA. På et svært nobelt grunnlag innførte amerikanerne restriksjoner for rekeimporten: Eksportlandene måtte forby fiskemetoder som var farlige for de utrydningstruede havskilpaddene.

DSB gikk med på at utrydningstruede arter var «begrensede ressurser» og at fortolkningen av WTOs avtaler gjorde bevaringen av disse ressursene til et unntak som berettiget USAs restriksjoner. Dette forhindret imidlertid ikke at USA ble dømt til å oppheve sine restriksjoner, fordi landet ikke kunne etablere slike restriksjoner unilateralt uten en internasjonal avtale som ga dem myndighet til dette. Så langt var dette en klok avgjørelse. USA unngikk imidlertid denne dommen ved å endre lovverket sitt angående beskyttelse av havskilpadder ved rekefiske, og opprettholdt restriksjonene, selv om ingen internasjonal avtale om fiskemetoder ble undertegnet.

Malaysia klaget inn dette for DSB, men rådet tok en avgjørelse som var svært ufordelaktig for landene i sør, og godkjente USAs unilaterale tiltak. De mente det var tilstrekkelig at amerikanerne med gode hensikter hadde forsøkt å få i stand en multilateral avtale, selv om denne aldri ble noe av (22. oktober 2001).

Et annet beklagelig eksempel er saken om bruk av hormoner i kjøtt, der forsiktighetsprinsippet for øyeblikket (saken er på ny under behandling) har måttet gi tapt for handelslogikken. EU ble dømt for å ha lukket sitt marked for amerikansk kjøtt som de mente var helsefarlig. Grunnen til dommen var at europeerne ikke hadde foretatt en risikoevaluering i overensstemmelse med WTOs avtale om folke-, dyre- og plantehelse. EU måtte derfor føye seg etter dommen. Men ville dette si at de måtte oppheve forbudet om import av amerikansk kjøtt og gå tilbake til et åpent marked, eller at de måtte foreta en risikoevaluering i overensstemmelse med WTO-avtalen?

Europeerne valgte den siste løsningen. En vitenskapelig komité slo fast at det fantes en risiko for forbrukerne, EU mente at de hadde føyd seg etter DSBs dom, og utformet et nytt lovdirektiv som forbød visse hormonale substanser. Washington opprettholdt sine mottiltak. Saker er på ny oppe til vurdering hos dommerne, fordi EU nå krever at USA stanser sine sanksjoner.
Deterenekstrem forskjell på i hvilken grad de forskjellige landene er i stand til å utsette andre land for mottiltak. De aller mektigste statene står nesten over loven, fordi motstanderne deres, selv om de har gått av med seieren, ikke er i stand til å sette i verk mottiltak. Dette er selvfølgelig tilfellet for de små landene, men selv EU, som vant over USA i saken om beskatning av utenlandsbaserte salgsselskap, sliter med å sette i verk mottiltak som kompenserer tapene unionen har lidd. Summene det dreier seg om er så enorme at handelssanksjoner i denne størrelsesordenen ville få hele handelsbalansen ut av likevekt.

Et annet viktig aspekt er Kinas inntreden blant de store. Kina slo seg sammen med flere andre land i klagen mot USAs avgifter på stålprodukter, men USA har på sin side klagd inn sin fremste internasjonale konkurrent for DSB ved flere anledninger. Den viktigste klagesaken dreier seg om Beijings ulovlige subvensjoner til kinesisk industri, og den nyeste klagen er knyttet til intellektuell opphavsrett og amerikanske produkters adgangsrett til det kinesiske markedet. Tvister som er av avgjørende betydning for verdensbalansen behandles altså nå av DSB.

DEN INTERNASJONALE handelsretten bes i dag også om å avgjøre saker som ikke er av kommersiell art. Og de ikke-statlige organisasjonene krever en kompetanseøkning for å gjøre dette mulig. Helse, menneskers og dyrs liv, biologisk bevaring og i mer generell grad offentlig moral er nevnt som godtatte unntak fra handelsliberalisering.⁹ Og i visse saker har DSB vedkjent at det finnes en overordnet interesse. Likevel har rådet måttet ta avgjørelser i overensstemmelse med handelsavtaler, og det har hatt en tendens til å søke kompromisser. Til skade for den allmenne interessen. Det store paradokset er kanskje at nettopp en rigid anvendelse av miljønormer, sosiale normer eller helsenormer kan tjene de mektigste landenes proteksjonisme.
USAs bekymring for havskilpaddene er ikke fri for mindre noble mål, som beskyttelse av eget rekemarked. U-landenes kritiseres ofte, med rette, for å se gjennom fingrene med sosiale, miljømessige og helsemessige normer. Deres kommersielle interesser, kampen for livsnødvendig innpass på markedet, er langt viktigere. Spørsmålet er om det er opp til et av WTOs organer å avgjøre slike saker. Kan organisasjonen innføre forskjellsbehandling i en internasjonal rett som prinsipielt sett skal være lik for alle?

Det finnes en kategori av kilder til internasjonal rett som er alle andre overlegen: jus cogens. Dette er ufravikelige folkerettslige normer, hvilket betyr at alle andre normer den kommer i konflikt med vil falle bort. Slike prinsipper lover godt for begrepet om felles offentlige goder, men dette forblir som oftest på det teoretiske planet. For at det skal bli mer konkret, må saker der et slikt normhierarki spiller inn trekkes for retten. Felles internasjonal rett blokkeres imidlertid av at statene kan vri seg unna slike problemstillinger.

Ettersom handelsrettens avgjørelser er ufravikelige, krever man at den tar seg av det andre instanser ikke kan ordne. De fleste aktivistbevegelsene skyter imidlertid fullstendig skivebom fordi de burde kritisere svakhetene ved internasjonale prosedyrer generelt. For dersom avgjørelsene til Den internasjonale domstol og Den internasjonale straffedomstolen var ufravikelige, dersom det fantes en global menneskerettighetsdomstol der alle menneskene kunne kreve obligatoriske rettigheter, da kunne vi ta fatt på de virkelige problemene. Ufravikelige prinsipp ville bestemmes av disse domstolene, og handelsretten ville ha retningslinjer for å stanse frihandel når prinsippene om felles goder var truet.

Det ville imidlertid kun vært en innledende etappe. Dersom vi krever av u-landene at de respekterer sosiale, helsemessige og miljømessige normer, kan vi svekke deres eksportkapasitet og øke deres fattigdom, noe som i sin tur svekker deres grunnleggende rettigheter. Det er dette som skjer når vi under skalkeskjul av å ville beskytte havskilpadder ødelegger livsgrunnlaget til hele befolkningsgrupper som lever av rekefiske. I de grunnleggende rettighetenes navn (rettigheter som burde være obligatoriske), burde kravet om respekt for normer som er grunnleggende for all livskvalitet (helse, miljø, arbeidsforhold) følges av skarpt målrettede hjelpeaksjoner. Et felles, ufravikelig regelverk for subvensjoner og sanksjoner, det er det vi må streve mot, og det målet når vi ikke dersom vi nøyer oss med å kritisere WTO.

Oversatt av G.U.

Fotnoter:
1 Bestevilkårsklausulen er et sentralt element i GATT-avtalen, undertegnet i oktober 1947, og går ut på at de handelsbetingelser som gis ett medlemsland, også skal gjelde for alle andre medlemmer. Overs. anm.

2 Se Joseph Stiglitz, «We Have Become Rich Countries of Poor People», The Financial Times, 8. september 2006.

3 Doha-runden er den pågående forhandlingsrunden i WTO. Den varer i tre år, og følger prinsippet om at «ingenting er forhandlet ferdig før alt er forhandlet ferdig». 28. juli 2006 ble forhandlingene brutt.

4 Se Éric Canal-Forgues, «Le règlement des différends à l'OMC» (Løsning av konflikter i WTO), Bruylant, Brussell, 2003.

5 Se Tom Amadou Seck, «Bataille pour la survie du coton africain» (Kamp for den afrikanske bomullens overlevelse), Le Monde diplomatique, desember 2005.

6 Se for eksempel tolkingen av ordet «saltet» i saken «EU–administrering av tollkvoter for frossen kylling» (Klager fra Brasil og Thailand), WTOs ankeorgan, 12. september 2005.

7 Selvmotsigelsesprinsippet innebærer at et begrep bare kan ha en definisjon. Overs. anm.

8 For analyser av domsavsigelsene, se Journal du Droit International (Clunet), der Hélène Ruiz-Fabri og Pierre Monier hvert år, i nummer 3, skriver en «Chronique du règlement des différends» (Kronikk over tvisteavgjørelsene) i WTO.

9 Artikkel XX i GATT-avtalen og artikkel XIV i GATS-avtalen. (…)