Historien om Fannie og Freddie

For tiden er finansherrene svært opptatt i helgene. Da skal de løse de store finanskrisene. På fredagene, så snart børsen på Wall Street stenger, låser banksjefer og finansministre seg inne for å holde maratonmøter der skjebnen til den ene eller den andre institusjonen bes-egles. Beslutningene må være tatt søndag kveld, før de asiatiske børsene åpner. Så venter man på markedenes dom – først de asiatiske, så de europeiske og til slutt de amerikanske – før vinnerne og taperne etter helgens store manøvrer blir grundig gjennomgått.

Mandag morgen oppdager innskytere og skattebetalere en ny økonomisk planet. 15. september, for eksempel, får de vite at uten oppkjøpere vil Lehman Brothers, verdens femte største investeringsbank legges ut for tvangssalg, at Bank of America med hjelp av amerikanske offentlige myndigheter kjøper opp den gigantiske investeringsbanken Merrill Lynch, mens en redningsaksjon er på trappene for verdens største forsikringsselskap, American International Group (AIG).

Helgen før var like full av overraskelser. Søndag 7. september, etter en uke dominert av at Alaska-guvernøren Sarah Palin entret den politiske scenen som Det republikanske partiets uventede visepresidentkandidat, meddelte den amerikanske finansministeren Henry Paulson at to utlånsgiganter, Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) og Federal Home Loan Mortgage Association (Freddie Mac) var satt under offentlig administrasjon. Palin vakte begeistring blant de konservative ved å skjelle ut de føderale myndighetene som samtidig forberedte finanshistoriens største nasjonalisering.

PRINSIPPET FOR AMERIKANSKE pantelån stammer fra New Deal.1 I 1938 ble det opprettet et føderalt byrå, National Mortgage Association of Washington, som skulle arbeide for å gjøre det lettere for middelklassen å kjøpe eiendom, og i samme slengen stimulere byggemarkedet. Da etterfølgeren Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) ble privatisert, var det ikke egentlig av økonomi-ideologiske grunner. I 1968 bestemte Lyndon B. Johnson at selskapet skulle børsnoteres for å skaffe midler til Vietnamkrigen. To år seinere bestemte Kongressen at Fannie Maes monopol burde opphøre og besluttet å opprette Federal Home Loan Mortgage Association (Freddie Mac), som ble børsnotert i 1989. De to private foretakene hadde særstatus som «Government-Sponsored Entities» (Statsstøttede entiteter), noe som ga dem både en statsgarantert kredittlinje og finansiering til fordelaktige satser.

Formålet med Fannie Mae og Freddie Mac var å sikre flyt i boliglånsmarkedet ved å garantere for lånene eller å kjøpe dem opp hos bankene. Husholdningene ble dessuten oppmuntret til å sette seg i gjeld siden renten på boliglån kunne trekkes fra på inntektsskatten. Fannie Mae og Freddie Mac finansierte sine aktiviteter ved å utstede verdipapirer kjent under navnet Residential Mortgage-Backed Securities. At disse slo an hos investorene hang sammen med en oppfatning om at den amerikanske regjeringen i det minste indirekte sto som garantist.
Selskapenes jevne vekst økte i tråd med dereguleringen av finanssystemet. I 1990 hadde de to foretakene lånt ut 740 milliarder. I 1995 var tallet steget til 1250 milliarder dollar. I 1999 passerte det 2000 milliarder i 1999 og 4000 milliarder i 2005. Like før nasjonaliseringen var selskapenes portefølje i størrelsesorden 5400 milliarder dollar (30,6 billioner kroner), det vil si 45 prosent av den samlede lånesaldoen på boliglån i USA. Dessuten bar de to selskapene alene 97 prosent av verdipapirene bundet opp i pantelån. Den økte veksten forklares med boligmarkedsboblen fra 2001 til 2006 og framskrittene i finansindustrien.

MANNEN BAK DENNE boligboomen og en av de varmeste tilhengerne av denne finansielle nyskapningen var uten tvil Alain Greenspan. Gjennom 19 år ledet han den amerikanske sentralbanken Federal Reserve (Fed) og finansmiljøene ga ham nærmest enstemmig tilnavnet «maestro».2 Hans uttalelser ble toneangivende for den tenkningen som kom til å beherske en hel finansverden. I 2002 mente han at «ingen politikk er i stand til å bremse oppblåsingen av finansboblen», mens han samtidig bidro til denne oppblåsingen ved å sette ned renten. I 2004 hevdet han at «en alvorlig nedgang på boligmarkedet er lite sannsynlig i USA, tatt i betraktning hvor stort og mangfoldig landet er.» I 2005 la han til: «Selv om boligprisene skulle begynne å synke, vil ikke det få makro-økonomiske konsekvenser av betydning.» Samme år mente han at «de stadig mer komplekse finansverktøyene har bidratt til utviklingen av et finanssystem som er mer fleksibelt, effektivt og robust enn det som fantes for 25 år siden.» I 2006, like før boligboblen sprakk, og da han ikke lenger var sjef for sentralbanken, mente han «at den verste nedgangen på boligmarkedet er uten tvil forbi.»3

Slike utsagn virket oppmuntrende på investeringen i Fannie Mae og Freddie Macs aksjer og obligasjoner som opplevde en vekst og rekordutbytte. Denne gullalderen var likevel skjemmet av skandaler. I 2004 ble Fannie Mae anklagd for å pynte på regnskapene for å skape større bonuser. Tre av topplederne måtte gå og betale en bot på 100 millioner dollar. I 2006 ble Freddie Mac dømt til å betale 3,8 millioner dollar for ulovlig lobbyvirksomhet overfor medlemmer av Representantenes hus som var satt til å overvåke selskapets aktivitet. Hybridstatusen til de to utlånsgigantene gjorde at de til fulle kunne spille på blandingsforholdet. På tross av samfunnsoppdraget – å gi flest mulig adgang til egen bolig – prøvde de likevel å maksimere inntektene til aksjonærene og spesielt til lederne sine. For eksempel var honorarene til sjefene for Fannie Mae og Freddie Mac på 70 millioner i året.

DE TO SELSKAPENE hadde faktisk fått en politisk innflytelse langt utover rimelighetens grenser. De var svært gavmilde mot Kongressmedlemmer fra begge partier, som ikke sluttet å lette på «regelveldet» de var underlagt. Resultatet ble at ugjennomsiktigheten fikk råde, mens forsiktighetsreglene ble svekket både i teori og praksis.

Paradoksalt nok, da det som kalles subprimekrisen brøt ut i august 2007, var det vanlig å tenke at Fannie Mae og Freddie Mac skulle unnslippe syklonen. Veksten deres holdt seg og «markedene» brydde seg knapt om uregelmessigheter i måten de fungerte på. Til og med da antallet husstander som ikke lenger var i stand til å betale lånene sine økte faretruende, ga reguleringsbyråene utlånskolossene nye konsesjoner.
19. mars 2008 (tre dager etter den katastrofale «redningsaksjonen» for banken Bear Stearns) ga Finansdepartementet Fannie Mae og Freddie Mac tillatelse til å kutte kravet til egenkapital med en tredjedel. Lederen for tilsynet med dem, James Lockhart (sjef for The Office of Federal Housing Enterprise Oversight), må ha vært forblindet eller desinformert da han svarte dem som oppfattet dette som et skritt mot en offentlig redningsaksjon: «En offentlig redningsaksjon for å komme ut av pengeknipen er tull. Dette er sunne og solide selskaper og det skal de fortsette å være.»

De akkumulerte tapene fikk til slutt bukt med finansanalytikernes optimistiske spådommer.4 Pantelånssystemets funksjonelle og dysfunksjonelle sider ble satt under lupen. Og «markedene» bøyde seg for kjensgjerningene: Prisfallet på papirene for subprime-lånene som Fannie og Frankie holdt, det økte antallet insolvente låntakere, det fortsatte fallet på eiendomsmarkedet og frykten for en økonomisk krise, tegnet et bilde med et urovekkende gjenskinn.

I all hast ble en redningsplan for eiendomsmarkedet forhandlet fram mellom Administrasjonen og Kongressen. Finansdepartementet skulle få fullmakt til å iverksette massive oppkjøp av papirer utstedt av Fannie Mae og Freddie Mac, til å gi dem hastelån, og endatil å bli deleier i føderalregjeringens navn. Til gjengjeld skulle tilsynsorganenes kontroll styrkes. Under en offentlig høring henvendte Jim Benning, den republikanske senatoren fra Kentucky, seg til finansministeren: «Da jeg åpnet avisen min i går morges trodde jeg at jeg var våknet opp i Frankrike. Men, nei, det viser seg at sosialismen er herre i Amerika.» 30. juli ble loven vedtatt med stort flertall og straks offentliggjort av president George W. Bush.

Denne loven visste seg likevel utilstrekkelig. På tolv måneder steg Fannie Mae og Freddie Macs tap til 14 milliarder dollar, mens aksjene i de to selskapene hadde tapt mer enn 90 prosent av sin verdi. De trengte stadig mer kapital. Blant annet var det nødvendig å gjøre opp en gjeld på 1600 milliarder dollar, hvorav 230 milliarder forfalt i slutten av september. Og enda mer alvorlig var det at sentralbankene i Europa, Russland og Asia truet med å slutte å kjøpe lånepapirene deres (se egen sak).

Den amerikanske regjeringen ble dermed klar over det uunngåelige. Å la nøkkelinstitusjonene i det amerikanske pantelånssystemet gå konkurs var utenkelig, og det var politisk umulig å la statsfond fra Asia eller Midt-Østen redde dem. Da gjensto ganske enkelt nasjonalisering, selv om ordet, som har en altfor negativ klang, aldri ble uttalt. Det var bare snakk om å sette under administrasjon (conservatorship). Beslutningen ble presentert av finansministeren som «den beste måten for å beskytte våre markeder og skattebetalerne mot den systemfaren som dagens finanssituasjon representerer.» Den ble hilst velkommen av både ledende politikere som Barack Obama og John McCain, og av de økonomisk ansvarlige. Lederne for sentralbankene i Amerika, Europa og Asia delte deres lettelse. Det gjorde også sjefen for EUs sentralbank (BCE) som sa: «Det var en svært viktig avgjørelse, og en velkommen avgjørelse». I de konservative miljøene hvor det er god tone å hudflette staten, ble det sagt at det var en beklagelig, men nødvendig avgjørelse. Enkelte kunne ikke dy seg for å minne om at det nettopp var på grunn av deres status som halvoffentlige at de to selskapene fungerte så dårlig.

MEN KONTURENE AV denne nasjonaliseringen, som ikke kalles ved dens rette navn, er fortsatt uklare. Hva vil skje etter finansminister Paulsons «time out»? Vil det opprettes ett eller flere offentlige selskaper? En ny privatisering? De viktige spørsmålene henger fortsatt i luften og detaljene som kan komme til å bekymre skattebetalerne (ikke minst prisen på redningsoperasjonen) er utsatt til seinere. Nok en gave som president Bush testamenterer til sin etterfølger.

Oversatt av K. E. V.

1 Økonomiske og sosiale tiltak som ble satt i verk i USA mellom 1933 og 1939 av Franklin D. Roosevelt for å bøte på de ødeleggende virkningene av krisen i 1929.

2 Se Bob Woodward, Maestro: Greenspan's Fed and the American Boom, Simon and Schuster, New York 2000. Se også Ibrahim Warde, «Aux sources d'un mythe: M. Greenspan et les quarante valeurs» (Til kildene for en myte: Greenspan og de førti verdiene), franske Le Monde diplomatique, mars 2001.

3 For nyere kommentarer fra Alan Greenspan, se Alan Greenspan, «Repell the calls to contain competetive markets,» Financial Times, 4. august 2008.

4 Charles Duhigg, «Fannie Mae Wins Cheers Despite Loss», The New York Times, 7. mai 2008.
(…)