EUs haltende energiliberalisme

«Et felles europeisk marked for elektrisitet og gass med reell konkurranse vil gi lavere priser, en sikrere forsyning og økt konkurransedyktighet. Et slikt marked vil også ha en gunstig virkning på miljøet.» Da medlemmene i Europakommisjonen skrev dette i The Green Paper «Energi» 2006, som skulle legge grunnlag for en felles energipolitikk,¹ viste de at de hadde en lett penn og ikke gikk av veien for en spøk. Ifølge dem muliggjør markedet alt, lavere energipriser, energiuavhengighet og miljøvern.

I virkeligheten er konkurranse for Brussel mindre et middel enn et mål i seg selv. I en nylig uttalelse fra Kommisjonen for de europeiske gass- og elektrisitetssektorene slås dette enda tydeligere fast: De fastsatte energiprisene (bestemt av myndighetene) er for lave og «motvirker framveksten av nye konkurrenter».² Prisene må altså settes fri. Reaksjonene har ikke latt vente på seg. I Frankrike kan man se at Kommisjonen for energikontroll (CRE) i et utkast til påbud for salgsprisene på elektrisitet, innretter seg etter EU ved å hevde at «[de fastsatte] prisøkningene burde være høyere enn de som er foreslått [av regjeringen]».³ Dette kan oversettes med: Å øke prisene for å få mer konkurranse (den samme konkurransen som skulle senke prisene!).

Konkurransen, som altså i praksis fører til høyere priser, er angivelig også det ideelle middel til å «forbedre forsyningssikkerheten». Selv om Europa alltid har vært avhengig av utlandsk olje, bekymrer man seg stadig mer over den geografiske ensidigheten i importen og av hvordan EU er underkastet en manglende prisstabilitet.

IFØLGE EUROSTAT økte EUs energiavhengighet fra 45 prosent i 1997 til 54 prosent i 2006.⁴ Og det av gode grunner. Ikke bare har den europeiske energiproduksjonen gått tilbake med ni prosent siden 1997, men det totale forbruk av primærenergi har stadig steget, i det minste fram til 2007.⁵ Resultatet er at på et tiår har nettoimporten økt med 29 prosent. Men eksakt hva skjuler seg bak dette tallet?

For det første produserer EU mindre og mindre fossil energi. Kullkraft, som i 1960-årene var den viktigste primærenergikilden, kommer i dag på tredjeplass etter olje og naturgass. Den ene gruven etter den andre blir stengt.

Samtidig gjør den gradvise tømmingen av unionens oljereserver, som er beregnet til å vare i mindre enn åtte år med nåværende produksjonstempo,⁶ at EU knyttes nærmere til sine leverandører i Russland, Midtøsten, Algerie og Norge. Og endelig har utvinning av naturgass innenfor EU sunket siden 1996, samtidig som etterspørselen har økt kraftig i løpet av de siste femten år. I 2007 forbrukte EU-landene to og en halv gang så mye gass som de produserte. Gassappetitten skyldes delvis at gass brukes til å produsere elektrisitet. Mens atomkraftens rolle i EUs strømproduksjon har stagnert siden 90-årene, og olje og kull er blitt stadig mindre viktige, har gassandelen tredoblet seg på femten år. Men medaljen har sin bakside. Ved å bygge et stort antall kombinasjonsgasskraftverk (gass og damp) er kraftprodusentene i EU blitt avhengige av import og prisvariasjoner.

Som for oljens vedkommende reiser bruken av naturgass i elektrisitetsproduksjonen spørsmålet om sikkerheten for forsyningen til EU og om unionens sårbarhet overfor eksportlandene. Fra EUs synspunkt er situasjonen enkel: 83,4 prosent av gassen EU importerer, kommer fra tre land (Russland, Algerie og Norge) og fraktes hovedsaklig gjennom rørledninger (se grafikken). For bedre å verne seg mot økonomisk og geopolitisk usikkerhet søker importlandene derfor logisk nok å skaffe seg forskjellige geografiske forsyningskilder ved å ta i bruk en ny transportmåte, gasstankere.

I årene 1985–2000 førte de synkende gassprisene til at man underskrev kontrakter om langsiktige leveranser (20 eller 30 år), og det ble bygget en rekke gassrørledninger. Salgsprisene til forbrukerne ble på den måten sikret, men prosessen knyttet importlandene til eksportlandene. Det var derfor et sentralt poeng ved liberaliseringen av gassektoren å få til en økning i antallet kortsiktige kontrakter for å oppmuntre til nye deltagere i markedene. Det dreide seg ikke om å redusere EUs energiavhengighet (den er uunngåelig i fravær av fornybare hjemlige kilder), men om å få et større utvalg av leverandører.

I motsetning til petroleumsmarkedet er gassmarkedet fortsatt regionalisert på grunn av begrensningene gassledningsinfrastrukturen setter. Regionene «Europa», «Asia» og «Amerika» driver lite handel seg imellom. Men med den økende betydning flytende naturgass (LNG)⁷ har fått, avtegner det seg en internasjonalisering av markedet. LNG har 600 ganger mindre volum enn i gassform, og den er både fleksibel og lønnsom i transport (i gasstankere) og lagring. Den er et virkelig funn for kortsiktige kontrakter. Og også for eksportlandene som satser på det nye produktet: Nigeria, Qatar (verdens tredje største reserver), Trinidad og Tobago (som først og fremst forsyner USA), men også Malaysia og Indonesia.

I 2005 FOREGIKK 22 prosent av verdens gasshandel i form av LNG, og tallet kan komme til å nærme seg 38 prosent innen 2020. EU, som stadig er besatt av tanken på konkurranse, innførte i 2003⁸ et påbud overfor de historiske operatørene om å gi tredjepart adgang til nettet og spesielt til mottaksterminalene for LNG.

Med disse kortsiktige kontraktene ble Europakommisjonen bønnhørt, ettersom de legger til rette for møtet mellom tilbud (leverandørene) og etterspørsel (distributørene), som markedsprisen på gass følger av. Alt virker enkelt. Men denne liberalismen halter.

Markedsprisen er knyttet til oljeprisen, slik at mangelen på stabil oljepris utgjør en ytterligere usikkerhet for kjøperne. Og for eksportørene.

Dette er en gjensidig avhengighet som alle aktører gjerne vil fri seg fra. Men å nærme seg spørsmålet om Europas energiavhengighet utelukkende fra kundens synsvinkel gir faktisk ikke særlig mening. Det er nok å se det fra produsentlandenes ståsted for å forstå at deres sterke posisjon er skrøpeligere enn den virker. De fleste av landene som forsyner EU med gass, selger nesten hele sin eksport dit (se tabell). Mer enn 80 prosent av metanen som kommer fra Russland eller Algerie, havner i de europeiske terminalene, i likhet med nesten all norsk gass. Slik sett er EU ikke langt å være en eneforbruker stilt overfor flere produsenter – en uvanlig situasjon, som har fått navnet «monopsone». Hvor innbyrdes uenige medlemslandene enn måtte være, og til tross for forskjellig energipolitikk, balanserer EU på et vis sin egen avhengighet mot den skyldnerne står i.

For å veie opp for disse forholdene og risikoen som følger av dem, forsøker enkeltprodusenter å rette seg mot andre eksportmarkeder (spesielt Kina) og å vinne innpass på det europeiske markedet lenger ute i produksjonsprosessen for også å bli distributører av de ferdige produktene. Innenfor denne rammen bygger det russiske selskapet Gazprom – EUs fremste gassleverandør, som leverer en fjerdedel av dens forsyninger – sammen med andre store europeiske grupper, gassledninger som konkurrerer med dem EU-landene bygger.

Et eksempel på dette er gassledningen Nord Stream, som skal forbinde Russland og Tyskland via Nord-Europa. Ledningen som skal stå ferdig i 2010, bygges av blant andre de tyske energiselskapene E.ON og BASF og det nederlandske gasstransportselskapet Gasunie. Et annet eksempel er gassledningen South Stream som monteres med hjelp fra det italienske ENI, er planlagt fullført i 2013 og skal forsyne Sørøst-Europa fra Russland. Den vil i så fall bli en alvorlig konkurrent til Nabucco-gassledningen som skal føre gass fra Iran til Østerrike via Tyrkia. Ferdigstillingen av Nabucco – som også er ventet å stå klar i 2013, og som går utenom Russland – går langsomt framover og har finansieringsproblemer. Deltagelsen av Gaz de France er blitt forkastet av Tyrkia med den begrunnelsen at Frankrike skal ha støttet påstandene om folkemordet på armenerne.
Ved å påta seg distributørrollen i tillegg til produsentrollen, vil Gazprom kunne bli en konkurrent til GDF-Suez på det franske markedet. Det sies at den russiske giganten på sikt ønsker å stå for direkte salg av ti prosent av den naturgassen som forbrukes i Frankrike.⁹ Dette er et standpunkt som gjør at man kan frykte konkurransefiendtlig opptreden. «Hvis Gazprom skaffer seg en større posisjon i det europeiske gassmarkedet, vil det strategisk kunne øke konkurrentenes omkostninger ved å selge dem gass til høy pris, samtidig som det selger sin egen gass direkte til sine sluttproduktkunder til en langt mer konkurransedyktig pris.»¹⁰

EKSPORTLANDENE, som er truet av strukturutviklingen innen gasshandelen, kunne også tenkes å ville søke visse overenskomster. Selv om muligheten av et gasskartell neppe er tenkelig på kort sikt – disse landene har for uensartede ambisjoner – kan det ikke utelukkes på litt lengre sikt. Hvis de viktigste eksportlandene for gass sluttet seg sammen etter forbilde av Organisasjonen av oljeeksporterende land (OPEC), ville det kunne føre til en prisøkning eller nedsatt produksjon.

Med sine små påviste reserver og sin store produksjon vil Norge sannsynligvis tømme sine gassreserver raskere enn de andre «kartelliserbare» landene. Russland og Algerie (og hvorfor ikke Libya og Nigeria?) ville da utgjøre et sterkt grunnlag for et kartell, riktignok med den risiko at Russland kan komme til å opptre som «dominerende firma».
En slik overenskomst ville bety slutten for den europeiske energiliberaliseringen: øverst i produksjonsprosessen eksportlandene, som fastsetter prisene og produksjonen, og nederst destrukturerte og konkurranseutsatte selskaper. Under disse forholdene kan man knapt bli overrasket over løsningen Brussel går inn for – å overføre konkurransen til produksjonslandene. Kommisjonen anbefaler for øvrig at avtaler med tredjeland skal kunne «inneholde ordninger som angår åpningen av markeder, om investeringer, konkurranse og konvergens med hensyn til bestemmelser».¹¹ En utopi? Nei, snarere en tvangstanke.

Kommisjonen er så opptatt av å respektere og utvide «den frie konkurransen» at den ender med å glemme at økonomien er globalisert. Problemet ligger mindre i EUs energiavhengighet enn i dens økonomiske integrasjon i den internasjonale handel med ikke-fornybare ressurser.

Snarere enn å anspore de offentlige energigigantene til å investere i produksjonsenheter og gå i dialog med utenlandske operatører, har EU foretrukket å ødelegge de historiske monopolene. I stedet for å fremme effektivitet har EU med sin dogmatisme skapt et oligopol av private foretak (se nedenfor) som er mer opptatt av å tjene sine aksjonærer enn sine «brukere», som nå er blitt til «kunder». En annen politikk, like europeisk, men mindre forblindet av de dunkle ideologiene som for øyeblikket er på moten i Brussel, ville ha vært å bygge opp et felles energiselskap som en garanti for å kunne betjene den europeiske offentligheten. Selv de spesialistene som er minst tilhengere av offentlige inngrep, er enige på ett punkt: Kraftselskapene utgjør naturlige monopoler og burde drives av én og samme instans.

Med utgangspunkt i den eksisterende sivile atomkraften, i utviklingen av fornybare energikilder og i variert import av naturgass kunne dette hypotetiske, offentlige monopolet – et slags europeisk EDF-GDF [de franske strøm- og gasselskapene] – ha tatt seg av transporten, distribusjonen og en del av den europeiske energiproduksjonen. Her har man latt en anledning gå fra seg til å merkbart redusere de kollektive omkostningene (én eneste faktura, én eneste instans til å administrere de forskjellige energikildene, ingen transaksjonskostnader, ingen administrative motsetningsforhold) og drivhusgassutslippene. Men for å gi liv til dette prosjektet måtte man ha hatt et annet EU …

(…)