IMFs tredje liv

Gruppen av verdens rikeste og raskest voksende land, G20, var samlet i London i begynnelsen av april. Ifølge presse-meldingen som de sendte ut 2. april, vedtok de et «program på 1100 milliarder dollar» som utgjør en «global hjelpepakke uten sidestykke i historien». Den store vinneren er Det internasjonale pengefondet (IMF), som får tredoblet utlånskapitalen, fra 250 milliarder til 750 milliarder dollar. Dette skjer «gjennom en umiddelbar finansiering fra medlemslandene på 250 milliarder dollar, [som kan] økes til 500 milliarder». I tillegg til en ny innvilgning av spesielle trekkrettigheter – som gir fattige medlemsland mulighet til å låne av andre lands valutareserver (se under) – fikk fondet autorisasjon til å selge en del av gullbeholdningen sin, for å «sørge for seks milliarder dollar ekstra i lett tilgjengelige og fleksible midler for de fattigste landene de kommende to-tre årene». Dessuten kan IMF nå «vurdere å ta opp lån i markedet, dersom det skulle vise seg nødvendig», mens fondet tidligere var fullstendig avhengig av renteinntektene sine. IMF ser altså ut til å ha fått et nytt liv. Det er i så fall det tredje.

IMF BLE SKAPT i juli 1944 under en konferanse i Bretton Woods i USA. Institusjonens formål var å sørge for stabilitet i etterkrigstidens internasjonale pengesystem. Fondet ble tildelt to hovedoppgaver: Å sikre samarbeid om pengepolitikken for å unngå konkurransevridende devalueringer,¹ og sikre likviditet gjennom å låne ut penger til medlemsland som var rammet av en forbi-gående økonomisk ubalanse. Mer enn to tredjedeler av midlene IMF lånte ut i Bretton Woods-perioden gikk til de industrialiserte landene.²

Bretton Woods-systemet ble forlatt 15. august 1971, da USA bestemte seg for at dollaren ikke lenger skulle være bundet til gull. Etter denne datoen overvåket IMF et regelverk som i virkeligheten knapt eksisterte. Så kom gjeldskrisen i den tredje verden og gjorde at mange land fikk store betalingsproblemer rundt 1982. Dette ble starten på IMFs andre liv. I et par tiår lånte fondet ut penger til flere titalls forgjel-dede land, mot at de gjennomførte «strukturtilpasningsprogram». Slik ble IMF vokteren av «Washington-konsensusen».³

Fondets mislykkede framgangsmåter ble kraftig fordømt, særlig av den tidligere sjefsøkonomen i Verdensbanken, Joseph Stiglitz: «Handelsliberalisering kombinert med høye renter er en nærmest ufeil-barlig metode for å ødelegge arbeidsplasser og skape arbeidsledighet – på de fattiges bekostning. […] Å blindt forlange streng budsjettdisiplin i en situasjon som ikke passer for en slik politikk, kan øke arbeids-løsheten og ødelegge samfunnskontrakten».⁴

1990-årene brakte gjentatte finanskriser i Asia og Latin-Amerika, og fattigdommen i Afrika slo for alvor rot. Dette rammet troverdigheten til IMF, og tvang institusjonen til å revurdere praksisen sin. Men den «nye internasjonale finansarkitekturen» som ble annonsert i 1999 og vedtaket om en «ny konsensus» i Monterrey i mars 2002, fødte en mus. De oppadstigende økonomiene bestemte seg for å klare seg uten IMFs tjenester. De dro fordel av internasjonal høykonjunktur (høye priser på råvarer og lave renter) og akkumulerte valutareserver: Thailand (2003), og Argentina og Brasil (2006) ble de første av en lang rekke land som betalte tilbake lånene i sin helhet.

Uten sine viktigste kunder, og dermed en stor del av inntektene, falt verdien av IMFs utlån fra 103 milliarder dollar i 2003 til 16,1 milliarder dollar per 31. mars 2008. Tyrkia alene sto for to tredjedeler av disse lånene.

Da Dominique Strauss-Kahn overtok ledelsen 1. november 2007, var IMF rammet av et budsjettunderskudd. Noen måneder tidligere hadde Crockett-rapporten, som var en gjennomgang av fondets finan-ser, anbefalt en reduksjon av de løpende utgiftene og salg av en del av gullreservene. Våren 2008 sa Strauss-Kahn opp 380 av fondets 2634 ansatte. Da de første tegn på likviditetskriser dukket opp høsten 2008, så situasjonen plutselig lysere ut: Mellom oktober 2008 og januar 2009 søkte ikke mindre enn ni land om lån, til et totalbeløp på 48,7 milliarder dollar.⁵ Etter hvert som lista over kriserammede land ble lenger (Romania, Libanon, Tyrkia), ble det raskt klart at midlene IMF rådde over ikke ville være tilstrekkelig til å dekke etterspørselen. Derfor altså den tredoblingen av midler som ble bekjentgjort med brask og bram av G20.⁶

OMTALEN AV REFORMEN av fondet som ble vedtatt samtidig, har vært langt mer diskret. To åpenbare framskritt må likevel framheves: Slutten på det europeiske monopolet på leder-skap⁷ og endringer som skal gi de oppadstigende økonomiene større tyngde ved avstemninger. Disse tiltakene trekker i retning av økt demokratisering av institusjonen, som har vært preget av beslutningsprosedyrer basert på størrelsen på innskuddene fra de enkelte land og maktforholdene i etterkrigstida. Det har ført til at i-landene – som har vært de største bidragsyterne – har delt majoriteten av stemmene seg imellom.⁸ Men etter en første, kosmetisk, reform i 2006 var ikke mer enn ti prosent av stemmene berørt. Det rokker ikke særlig ved balansen.

G20 har heller ikke gjort synderlig framgang når det gjelder betingelsene for innvilgning av lån. Rett nok ble de nye, fleksible retningslinjene for kreditt (LFC) ønsket velkommen da de ble lansert 29. oktober 2008. De består i å skaffe vanskeligstilte land likviditet for tre måneder – uten krav om tilpasningsprogram eller strukturelle betingelser. Men dette systemet – som omfatter 100 milliarder dollar – er bare beregnet på de politisk «sunne» landene, og gjelder dermed bare for en håndfull privilegerte.⁹ I desember 2007 konstaterte det uavhengige byrået som fortløpende evaluerer IMFs virksomhet, at for 120 program finansiert i 55 utviklingsland mellom 1995 og 2004, hadde fondet pålagt gjennomsnittlig 17 betingelser per program. Tallet blir regnet som svært høyt, og skal reduseres til fire eller fem i framtida.¹⁰
24. mars 2009 annonserte IMF en «større endring» i utlånspolitikken, og «slutten på «de strukturelle kriteriene». I stedet for å finansiere program med kriterier som skal nås når lånet innvilges, skal ingen ting utbetales før reformene er gjennomført. Det vil si at landene som «får det til», privilegeres. De strukturelle endringene forsvinner altså ikke; det dreier seg bare om en forandring av utbetalingstidspunktet og av måten programmet evalueres på. Reformen er med andre ord langt mindre dyptgripende enn annonsert, og tidligere tiders politikk er slett ikke fullstendig fjernet.

Ledelsen i IMF har de siste månedene skrytt av keynesianske tiltak av «kontra-syklisk» type for å få bukt med resesjonen. Men lånene er stadig knyttet til «pro-sykliske» tiltak. Det vil si at det vanligvis handler om økt rentesats, reduksjon av offentlige utgifter og frysing av lønninger. En studie offentliggjort i Third World Network om lån innvilget til ni land mellom oktober 2008 og januar 2009, viser at be-tingelsene knyttet til budsjett og pengepolitikk er like restriktive som før.¹¹ Blant eksemplene kan nevnes renteøkninger på 6 prosent på Island og i Latvia, 2 prosent i Pakistan, mens budsjettun-derskuddet må reduseres fra 3,4 prosent til 2,5 prosent av BNP i Ungarn, fra 6 til 3,7 prosent i Georgia, og til 0 prosent i Ukraina.

Systemet forblir uendret: I bytte mot redning av bankene får lånetakerlandene pålegg om innstramninger og sunnhetstiltak for en økonomi i krise. Det er tiltak som først og fremst rammer lokalbefolk-ningen.

Samme dag som G20 bestemte seg for å tredoble IMFs midler, 2. april 2009, kunngjorde fondet at det stilte lånet til Latvia i bero inntil det ble påvist større framgang i reduksjonen av offentlige utgifter i landet. Det var nesten som IMF ønsket å understreke at fondet akter å opprettholde sine strenge betingelser. Latvia ba forgjeves om at målet om å redusere underskuddet til 5 prosent av BNP måtte endres til 7 prosent. Forklaringen var at landet ikke hadde brukt mer penger enn forutsatt i programmet, men opplevde en brutal nedgang i BNP – en nedgang på 12 prosent i 2008 i stedet for de forutsette 5 pro-sent.¹²
Dessuten ytret G20 ingenting om den internasjonale finansielle ubalansen knyttet til det faktum at USA finansierer underskuddet sitt ved massive lån fra oppadstigende land. Kina har blitt verdens største ihendehaver av amerikanske statsobligasjoner. Ikke bare er den globale monetære strukturen ustabil – den hviler på en valuta som er truet av en overdreven fart på seddelpressene. Dagens valutasystem risikerer dermed å ødelegge seg selv, ettersom den internasjonale referansevalutaen (dollaren) tilhører et land (USA) som blir stadig mer forgjeldet.

På den andre siden stiller Kina og andre blomstrende økonomier opp med hundrevis milliarder av dollar for å finansiere det amerikanske underskuddet, samtidig som de sårt trenger pengene til egen utvikling. Dessuten risikerer de å se sine dollarreserver fordunste dersom en krise skulle ramme den grønne seddelen. Det er derfor ikke tilfeldig at ledelsen for den kinesiske sentralbanken noen dager før G20-møtet foreslo et nytt system for internasjonale valutareserver basert på en valuta som ikke er knyttet til ett land. Dette ligner på de spesielle trekkrettighetene, som altså gir fattige land mulighet til å låne av andre lands valutareserver.

En slik løsning er også foreslått av FNs ekspertkommisjon for finanskrisen,¹³ FNs konferanse for handel og utvikling (Unctad)¹⁴ og flere oppadstigende land (Brasil, Russland, Sør-Afrika, Sør-Korea). Forslaget er inspirert av en idé lansert av John Maynard Keynes, som foreslo å basere Bretton Woods-systemet på en overnasjonal reservevaluta («bancor») heller enn på dollar og gull, slik det til slutt ble bestemt. Dette alternativet kan komme til å blåse et liv inn i IMF som institusjonen aldri tidligere har opplevd – om enn muligens i Keynes’ forestillingsverden: Som garantist for den internasjonale finans-balanse innenfor rammen av et pengesystem som er basert på en valutaenhet som er uavhengig av ett enkelt land, og som dermed ikke ville miste verdi parallelt med dette landets voksende gjeld.

Oversatt av L.H.T.

1Det vil si bevisst valutadevaluering for å øke eksporten.

216,7 milliarder dollar av totalt 24,7 milliarder i perioden 1947–1972. Se Michel Aglietta og Sandra Moatti, Le FMI : De l'ordre monétaire aux désordres financiers (IMF: Fra pengeorden til finanskaos), Economica, Paris, 2000.

3«Washington-konsensusen» er oppkalt etter økonomen John Williamson som i 1989 kom ti anbefalinger, særlig for Latin-Amerika, som ble stående som fundamentet for den nyliberale økonomien.

4Joseph Stiglitz, Globalisering: en stor desillusjon [Globalization and its discontents], Spektrum forlag, Oslo, 2002.

5Georgia (750 millioner dollar), Ukraina (16,4 milliarder), Ungarn (15,7 milliarder), Island (2,1 milliarder), Latvia (2,3 milliarder), Pakistan (7,6 milliarder), Serbia (523 millioner), Hviterussland (2,5 milliarder), El Salvador (800 millioner).

6Martin Khor, «Reality behind the hype of the G20 Summit», Suns–South-North Development Monitor, Genève, 7. april 2009.

7G20s erklæring sier at «lederne for de internasjonale finansinstitusjonene bør utnevnes i en åpen og transparent utvelgelsesprosess og avgjøres av kompetanse».

8USA har selv en mindretallsblokkering fordi viktige avgjørelser krever 85 prosent av stemmene og USA har 16,77 prosent.

9Mexico var det første landet som benytte seg av denne nye linjen 17. april 2009 for et beløp på 47 milliarder (det største lånet i IMFs historie) og Polen forhandler om et lån på 20,5 milliarder dollar på samme linje.

10IMF Independent Evaluation Office, «An IEO evaluation of structural conditionality in IMF-supported programs», IEO, Washington, desember 2007.

11Third World Network, «The IMF financial crisis loans: No change in conditionalities», Genève, 11. mars 2009.

12Financial Times, London, 3 april 2009.

13Kommisjonen som ledes av Joseph Stiglitz, skal foreslå alternative løsninger på krisen fram til FNs toppmøte (1-3. juni 2009) og presenterte en forløpig rapport i midten av mars 2009.

14Unctad, «The global crisis: Sytemic failures and multilateral remedies», FN, New York/Genève, 2009. (…)