EU uten mål og mening på Balkan

Under EU-toppmøtet i Thessaloniki i juni 2003 ble det innført et nytt geografisk begrep: «Vest-Balkan». Det svarte til den uklare matematiske formelen «6-1+1» som henspeiler på de seks statene oppsto etter oppdelingen av Jugoslavia, minus Slovenia (som ble med i EU i 2004), pluss Albania. Slik ble «Vest-Balkan» skilt fra Romania og Bulgaria som var lovet en raskere innlemming i EU, noe som ble gjennomført 1. januar 2007.

Kroatia, Bosnia-Hercegovina, Serbia, Montenegro, Makedonia og Albania har nå en egen avdeling i EUs venterom. I mellomtiden har en ny stat sett dagens lys, nemlig Kosovo som ennå ikke er anerkjent av de fem EU-land (Spania, Slovakia, Romania, Hellas og Kypros).

Retningslinjene som ble fastsatt i Thessaloniki var klare: I bytte for et framtidig medlemskap skulle landene gjennomføre en rekke større reformer for å etterleve «konvergenskriteriene». Viktige reformområder var statsinstitusjonene, rettsstaten, kampen mot korrupsjon og organisert kriminalitet, respekt for demokratiet og menneskerettigheter. Statene skulle også videreføre liberaliseringen av sine økonomier og sørge for at det ble åpnet for fri konkurranse.

Et annet prinsipp: Situasjonen i de enkelte landene skulle undersøkes hver for seg og EU-kommisjonen forbeholdt seg retten til å bedømme «EU-aspirantenes» framskritt. Hvert land har en egen framdriftsplan og evalueres i en årlig rapport fra EU-kommisjonen. Etter «den store utvidelsen» i 2004 som omfattet ti stater,¹ er Romania og Bulgaria de siste nykommerne.

VED BEGYNNELSEN av det nye årtusenet var det en viss optimisme å spore. Balkan så ut til å ha lagt krigene bak seg, Kroatia gjennomgikk et demokratisk skifte i januar 2000 og Serbia kvittet seg med Slobodan Milosevics regime i oktober samme år. Det fantes fortsatt problemer: Kosovo hadde vært under FN- styre siden 1999 og Bosnia fungerte ikke som stat, men klarte heller ikke å gjennomføre reformer. Likevel var tiden kommet for demokratisering og gjenoppbygging. Enkelte EU-ledere nevnte til og med en «avbalkanisering av Balkan».

Samtidig som medlemskap trengte seg fram som disse landenes «naturlige» valg for framtiden, tok unionen på seg et voksende ansvar, politisk, økonomisk og militært. I Bosnia-Hercegovina ble NATOs SFOR-styrke byttet ut med EUs Eufor i desember 2004. EUs gjenoppbyggingsbyrå EAR spilte en sentral rolle i Bosnia-Hercegovina og Kosovo, samtidig som den bilaterale og multilaterale bistanden økte. All denne virksomheten foregikk innenfor rammen av Stabilitetspakten for Sørøst-Europa som trådte i kraft 30. juni 1999, noen uker etter at Kosovokrigen var over.²

Denne ekstremt kostbare innblandingen har blitt knyttet til utsiktene om EU-medlemskap. Et første skritt på veien mot medlemskap ble foretatt med Stabiliserings- og assosieringsavtalene, som nå er inngått med alle landene i området. Men denne prosessen er nå blokkert. For Kroatia er dette særlig bittert. Landet var «best i klassen» og trodde lenge at de snart ville bli innlemmet.

Kroatia har hatt offisiell status som søkerland siden 2004. Forhandlinger ble innledet i oktober 2005, men etter 17. desember 2008 har det ikke vært gjort noen framskritt. Faktisk har Slovenia lagt ned veto og med det hindret Kroatia i å sluttføre de «tekniske» forhandlingene med Brussel innen desember 2009. Foranledningen er et mikroskopisk, men omstridt landområde, som har vært kilde til konflikt mellom de to nabolandene siden de ble uavhengige i 1991.³

Saken dreier seg om hvor kystgrensene skal gå i Piranbukta. Innerst i Adriaterhavet råder Slovenia faktisk over en liten kyststripe på 37 km, inneklemt mellom italiensk og kroatisk territorialfarvann. Med en liten forskyvning av landegrensene, slik Slovenia har gjort krav på, vil vinkelberegningene (slik de slås fast i FNs havrettskonvensjon) gi landet direkte adgang til internasjonalt farvann.⁴ I 1996 kom man fram til en avtale som ble godkjent av det slovenske parlamentet i 2001, men som Kroatia forkastet. Siden har det skjedd flere hendelser i det omstridte området. For de to landene er spørsmålet blitt en sentralt utfordring i innenrikspolitikken, og en anledning til å hevde nasjonal stolthet og identitet.

Etter det slovenske vetoet har EU-kommisjonen forsøkt å gå inn i rollen som megler. I januar i år foreslo kommisjonen å opprette en voldgiftsnemnd som skulle ledes av Finlands tidligere president og vinner av Nobels fredspris i 2008, Martii Ahtisaari. Det tok ikke lang tid før han kastet inn håndkleet, og 26. juni besluttet EU å utsette medlemskapsdrøftingene med Kroatia på ubestemt tid og slo fast at konflikten sorterte under «bilaterale uenigheter».

Krisen ble endelig løst 11. september i år etter et møte i Ljubljana mellom den kroatiske statsministeren, Jadranka Kosor, og hans slovenske kollega, Borut Pahor. Dermed godtok EU 2. oktober å ta opp igjen forhandlingene med Kroatia. Men disse er betinget av at den bilaterale dialogen fortsetter.

OGSÅ MAKEDONIA har, siden desember 2005, status som offisielt søkerland, men dato for innledning av forhandlingene har fortsatt ikke blitt foreslått. Kommisjonen henviser til den fortsatt sårbare politiske situasjonen i landet og forsinkede reformer, men det er kjent at selv om Brussel skulle gi grønt lys for forhandlinger, så vil Hellas øyeblikkelig bruke vetoretten. Landet nedla for øvrig veto da Makedonia skulle tas opp i NATO, noe som skulle skje i april 2009. Hellas bestrider selve landets navn. Det mener «Makedonia» utelukkende er en del av den hellenske arven.⁵ For ikke å støte Hellas er Makedonia i alle internasjonale sammenhenger blitt påtvunget navnet Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia, og dette er grunnen til at landet 17. november 2008 inntok Den internasjonale domstolen i Haag.

Konflikten mellom Hellas og Makedonia står mellom en av EUs medlemsstater og en søkerstat. Likevel er det ikke EU som har ledet de årelange og svært vanskelige forhandlingene som fortsatt står uten noe håndfast resultat, men en FN-kommisjon under ledelse av amerikaneren Paul Nimietz.

De politiske konsekvensene av EU-forhandlingen står stille, har ikke latt vente på seg. I Kroatia kunngjorde statsminister Ivo Sanader sin avgang 1. juli i år. Han ga ikke særlig begrunnelse, men snakket om at Kroatia og EU trengte et sjokk. Den gamle ringreven i kroatisk politikk kom til makten i 2003 og hadde lyktes i å fornye det nasjonalistiske og konservative partiet Kroatias demokratiske union (HDZ), som hadde sittet ved makten fra 1990 med unntak av en kort sosialdemokratisk periode mellom 2000 og 2003.

Sanander satt i gang en reell modernisering av det kroatiske samfunnet, men greide likevel ikke å få full innflytelse i sitt eget parti. En svak kompromisskandidat, Jadranka Kosor, etterfulgte ham som regjerings- og partileder, mens den harde fløyen i HDZ, ledet av Vladimir Seks og Andrija Hebrang, igjen trekker i trådene i landet.

Hebrang har gode muligheter for å bli landets neste president ved valget i januar 2010 og har aldri lagt skjul på at han støtter de kroatiske generalene som står tiltalt for krigsforbrytelser ved Den internasjonale domstol for forbrytelser i det tidligere Jugoslavia.⁶ Han har heller ikke lagt skjul på at han er mot en full gjenforening med Serbia og skeptisk til EU-medlemskap. I Kroatia hadde Sananders avgang altså to forklaringer. Den tidligere statsministeren tapte utvilsomt den indre striden i HDZ, men han var innstilt på å sette EU foran sine egne oppgaver etter at forhandlingene ble blokkert.⁷

I Makedonia har det mislykkede forsøket på å bli med i NATO og blokkeringen av forhandlingene om EU-medlemskap ført til et oppsving i en farlig nasjonalisme. Høyreregjeringen til VMRO-DPMNE⁸ under ledelse av Nikola Gruevski har valgt provokasjon som svar på den greske blokkeringen: Flyplassen i Skopje fikk i 2007 navnet Aleksander den Store, og motorveien mellom Skopje og den greske grensen har fått navnet Filip av Makedonia. I alle landets byer er det reist enorme monumenter til ære for de to heltene. Denne «antikkmanien»⁹ går rett hjem hos opinionen som er sjokkert over den greske holdningen. At Hellas sår tvil om landets navn, språk og folk, er for mange makedonere et angrep på den nasjonale, kollektive og individuelle identiteten deres. Gruevski kan altså velge å «seile på Aleksander-bølgen» for å holde på makten, i det minste på kort sikt. Det samme gjelder ikke det store albanske samfunnet, som utgjør en fjerdedel av landets befolkning (om lag 500 000 mennesker).

Albanerne anerkjente aldri helt den makedonske staten som ble uavhengig i 1992, og i 2001 var landet på randen av borgerkrig.¹⁰ Ohrid-avtalen, som gikk inn for en desentralisering av landet, tilfredsstiller bare delvis kravene fra albansk side, men minoriteten gikk i retning av stadig større aksept for den makedonske staten som politisk ramme, ettersom den så ut til å nærme seg EU, spesielt etter at landet fikk status som søkerland. Siden har det ikke vært framskritt å spore og albanerne kan knapt finne noe særlig forlokkende ved en liten isolert stat som ynder å forherlige storheten til sine antatt antikke forfedre. Plutselig har de igjen tendens til å stille spørsmål ved landets legitimitet. Også de kan på nytt komme til gi etter for nasjonalismens sirenesang siden Kosovos uavhengighetserklæring gir ny giv til diskusjonen om en mulig albansk nasjonal samling.¹¹

EU HAR ALTSÅ valgt ikke å involvere seg disse to konfliktene som truer de sårbare balansene i en region der EU i teorien skulle kunne spille en stor rolle. Reglene om indre enighet har dessuten alltid stått i veien for at unionen skulle kunne forsøke å dempe den greske nasjonalismen. At Makedonia tyr til Den internasjonale domstolen viser med all mulig tydelighet at EU er ute av stand EU til å hevde seg som megler.

Ifølge meningsmålingene stiger EU-skepsisen kraftig i Kroatia i takt med forsinkelsene i medlemskapsprosessen, mens opinionene i Serbia, Montenegro og Albania fortsatt er overveiende for medlemskap. Skulle entusiasmen smuldre bort, kan det bidra til at nasjonalistiske strømninger, som er åpent mot EU, igjen kommer til overflaten.

I mai 2008 overrasket Serbia med en solid seier i parlamentsvalgene for valgalliansen For et europeisk Serbia (ledet av president Boris Tadic), mens nasjonalistene i Det serbiske radikale partiet (SRS) ble forvist til andreplassen. Etter at Kosovo erklærte sin uavhengighet var det fryktet at SRS skulle gå fram. Valget viste hvor fast en stor del av den serbiske opinionen holder på utsiktene til EU-medlemskap, men for at denne holdningen skal holde seg må valgløftet om medlemskap konkretiseres.
I utgangspunktet er det ikke noe i veien for at Serbia skal levere søknad, bortsett fra saken om manglende samarbeid med Den internasjonale domstolen for forbrytelser i det tidligere Jugoslavia som ennå ikke er avsluttet. Etter den «demokratiske revolusjonen» i oktober 2000 har Serbia arrestert så å si alle som var anklaget mistenkt for krigsforbrytelser som befant seg på serbisk jord. Sist, men mest oppsiktsvekkende var arrestasjonen av den tidligere lederen for de bosniske serberne, Radovan Karadzic, i Beograd 21. juli 2008. Men to siktede serbere er fortsatt på frifot, Goran Hadzic og Ratko Mladic. Sistnevnte hevdes å befinne seg på serbisk territorium, selv om ingen ennå har bekreftet det og myndighetene i Beograd fremdeles ikke har klart å pågripe ham.

Blir de to rømlingene arrestert, skulle det ikke være noe i veien for at Serbia sender en offisiell medlemssøknad. Et sentralt spørsmål er imidlertid fortsatt uløst: Hvilke grenser skal et Serbia i EU ha? Skal det omfatte Kosovo som erklærte seg uavhengig 17. februar? På dette avgjørende punktet har EU-kommisjonen erklært seg «nøytral» og forklart at det ikke er dens oppgave å anerkjenne en ny stat. Det skal medlemsstatene gjøre, og de er langt fra enstemmige.

I virkeligheten erkjenner alle Serbia er strategisk viktig som det største landet i regionen. Man frykter altså den «ubalansen» det vil kunne føre til hvis Kroatia raskt blir tatt opp som medlemsland, mens Serbia må vente lenge. Den største fordelen ved blokkeringen av den kroatiske medlemssøknaden, er at man har vunnet tid, og nye forsinkelser kan dukke opp. I diplomatiske kretser ble det antydet at den slovenske «steilheten» i saken om Piranbukta ikke plaget for mange EU-ledere. Og da er tanken om at Ljubljana handlet «på bestilling» bare et skritt unna.

Hvor fåfengt det er med en politikk som går ut på å «ta tiden til hjelp», er tidligere blitt bevist i tilfellet Bosnia-Hercegovina, som har vært fastlåst i et skjebnesvangert status quo siden krigen tok slutt i 1995.

Som for å fjerne all tvil godkjente EU-rådet i begynnelsen av juli 2009 avgjørelsen om å avskaffe visumplikten for statsborgere fra Serbia, Montenegro og Makedonia fra og med 1. januar 2010.¹² De vil dermed kunne reise fritt innenfor Schengen-området i tre måneder uten arbeidstillatelse, et gode som kroatiske statsborgere allerede nyter godt av. Denne opphevingen av visumplikten ligner på en «trøstepremie», sett i forhold til et kraftig forsinket medlemskap. Dessuten omfatter tiltaket verken Bosnia-Hercegovina, Albania eller Kosovo.

EUs framdriftsplan for disse tre landene setter strenge betingelser for å oppheve visumplikten, men landene har ikke oppfylt dem. Betingelsene vedrører migrasjonspolitikken og grensekontrollen, særlig innføring biometriske pass, undertegning av konvensjoner om gjeninnreise og opprettelse av mottak for ulovlige flyktninger fra land i den tredje verden. Men framfor alt utgjør disse landene en opplagt flyktningfare: I Kosovo er mer enn 60 prosent av innbyggerne under 25 år og arbeidsløsheten anslås til 60 prosent av den yrkesaktive befolkningen. Under disse forholdene blir reisen til «Vesten» eneste mulighet for en stor del av ungdommen. Det samme gjelder Albania. Bosnia-Hercegovina er på sin side lammet av en endeløs politisk krise og det utrolige institusjonelle puslespillet som kom i stand gjennom fredsavtalene i Dayton. Og landet viser seg fortsatt ute av stand til å gjennomføre den minste reform.¹³

FOLKEMENINGEN har vendt seg hissig mot disse EU-avgjørelsene som oppfattes som «diskriminerende». Enkelte påpeker at landene som ble satt på sidelinjen, har det felles at de hovedsaklig er muslimske. Det er lite sannsynlig at dette kriteriet virkelig påvirket EUs avgjørelse, men i den lokale pressen ble det stilte sterkt demagogiske spørsmål av typen: «Er det moralsk forsvarlig å gi serberne en reisefrihet i Europa som man nekter de pårørende til ofrene for Srebrenica?»¹⁴

I Kosovo forstår albanerne bedre og bedre at uavhengigheten som ble erklært i februar 2008 ikke er ensbetydende med en egentlig selvstendighet, og at EUs porter ikke står klare til å åpne seg. De oppfatter det som et «forræderi» fra de vestlige «uavhengighetsfaddernes» side, i første rekke Frankrike og Storbritannia.

I desember 2008 begynte utplasseringen av EULEX-personell, en «teknisk» operasjon som retter seg mot vesentlige samfunnsområder som politi, rettsvesen og tollvesen. Den sivile operasjonen skal «ledsage» Kosovos institusjoner i deres utvikling, men samtidig forholde seg «nøytralt» til territoriets status. Dessuten var det en forutsetning for utplasseringen at det var inngått en spesialavtale med Serbia, «sekspunktsavtalen» som ble framforhandlet av FN. Og EULEX har til hensikt å fortsette samarbeidet med Beograd, særlig i kampen mot organisert kriminalitet. Under disse omstendighetene blir EULEX skyteskive for sinne og frustrasjon fra en stadig mer radikal albansk befolkning: Bevegelsen Vetëvendosje (Selvbestemmelse) ødela for eksempel alle EULEXs biler 25. august i fjor.

Bosnia-Hercegovina og Kosovo har vært og er fortsatt underlagt de tyngste formene for internasjonal administrasjon, i dag hovedsaklig ivaretatt av EU. Betegnende nok er det nettopp disse to landene som har de mest usikre utsiktene til EU-medlemskap.

EU greier ikke å hevde seg i de nye konfliktene som truer, greier ikke å definere en koherent politikk i Kosovo og har fullstendig gitt opp den lederrollen som unionen ønsket å påta seg i «de gode årene» på begynnelsen av årtusenet. På toppen av den inkoherente politikken, kommer den økonomiske krisen. De balkanske landene er på konkursens rand og vender seg en etter en til Det internasjonale pengefondet (IMF): Bosnia har fått et lån på 1,2 milliarder euro, Serbia et på 3,1 milliarder. Montenegro og Makedonia kan også komme til å søke om lån fra IMF. Men IMF stiller helt andre krav enn EU.

Mens EU la vekt på «godt styresett», og ga kampen mot korrupsjon førsteprioritet, er IMF bare opptatt av å få ned de offentlige utgiftene. I Serbia skal antallet statsansatte ned og lønningene kuttes: Reduksjonen kan bli på hele 40 prosent. Dårlig betalte politifolk og leger blir uvegerlig tvunget til på nytt å be om «gaver» – et fenomen som var i ferd med å forsvinne.

Krisen står i fare for å ødelegge den beskjedne «normaliseringen» som var i gang. I Serbia og i Montenegro var det for første gang på to tiår igjen blitt mulig å leve av arbeidet sitt. Et par med to inntekter kunne søke om lån i banken. Det er igjen blitt umulig. De varslede nedslagene i visse lønninger kommer i tillegg til renteøkning, som er blitt forsterket av valutafall. Krisen gjør at middelklassen, som var begynt å komme seg på fote igjen, på nytt risikerer å skrumpe inn, slik det skjedde på begynnelsen av 90-tallet som følge av krigene, internasjonale sanksjoner og ekstrem inflasjon. Det var nettopp for disse sosiale sjiktene at utsiktene til EU-medlemskap betydde mest, og det var de som hadde brakt demokratiske og EU-vennlige grupperinger til makten.

Uten noen strategi og uten noe prosjekt, besatt på sin egne problemer og splittet i de fleste viktige spørsmål, har EU vanskelig for å imøtegå de nye krisene som dukker opp. Det har ofte vært sagt at unionen ikke klarte å forutse utbruddet av de jugoslaviske krigene i 1991 fordi den ikke hadde fullført sitt politiske byggverk. Vil den institusjonelle og den økonomiske krisen nok en gang hindre EU i å ta ansvar?

Oversatt av K. E. V.

Fotnoter:
1 Estland, Ungarn, Latvia, Litauen, Polen, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia, Kypros og Malta.

2 inngangen til 2008 ble denne pakten erstattet med et «regionalt samarbeidsråd» med mer beskjedne mål og midler.

3 bilaget til Courrier de Balkans «Conflit du golfe Piran: la Slovénie bloque l'intégration européenne de la Croatie» (Konflikten i Piranbukta: Slovenia blokkerer Kroatias EU-medlemskap).

4 Joseph Krulic, «Le problème de la délimitation des frontières slovéno-croates dans le golfe de Piran» (Grensetvisten mellom Slovenia og Kroatia i Piranbukta), Balkanalogie, Paris, 2002.

5 Nikos Kalampalikis, Les Grecs et le mythe d'Alexandre (Grekerne og Aleksander-myten), L'Harmattan, Paris, 2007.

6 alt et titalls tiltalte og/eller dømte blant dem generalene Mirko Norac, Ante Gotovina og Rahim Ademi, samt Janko Bobetko som døde før saken kom opp.

7 Davor Butkovic, «La Croatie après la démission d'Ivo Sanander: l'aile dure reprend le contrôle du HDZ» (Kroatia etter Ivo Sanders avgang: Den harde fløyen tar igjen kontrollen i HDZ), i Le Courrier des Balkans, 2. juli 2009.

8 indre makedonske revolusjonære organisasjon'det demokratiske parti for makedonsk nasjonal enhet

9 Risto Karajkov, «Macédoniens, qui sommes nous?» (Makedonere, hvem er vi?) i Le Courrier des Balkans, 16. februar 2009.

10 «Les vrais enjeux de la crise macédonienne. Menace de nouvelles partitions dans les Balkans» (Det som virkelig står på spill i den makedonske krisen. Trusselen om nye splittelser på Balkan), franske Le Monde diplomatique, oktober 2001.

11 «La boite de Pandore des frontières balkaniques» (Grenser på Balkan; en Pandoras eske), franske Le Monde diplomatique, januar 2008.

12 -rådet omfatter statssjefene eller regjeringene i EUs medlemsland og presidenten i EU-kommisjonen, sammen med de respektive utenriksministrene og en EU-kommisær.

13 «Oppløsning av Bosnia-Hercegovina?», norske Le Monde diplomatique, september 2008.

14 Gerald Knaus og Alex Stiglmayer, «Suppression des visas Schengen : les gagnants et les exclus» (Avskaffelse av Schengen-visum: vinnerne og de utestengte), i Le Courrier des Balkans, 18. juli 2009.