Hullene i atomskjoldet

Tanken om en Ikkespredningsavtale for atomvåpen (NPT) slo rot på 1950-tallet. På det tidspunktet hadde tre land (USA, Russland og Storbritannia) allerede skaffet seg atomvåpen, og to andre land drev utviklingsarbeid som observatørene regnet med ville lykkes (det gjorde det også, for Frankrike i 1960, og for Kina i 1964). Det var først og fremst USA som var interessert i å begrense dette atomkappløpet. Landet var den absolutte stormakt på området, og presset på helt fra starten av 1950-tallet for å få til en diplomatisk basert avgrensing av staters råderett over atombomben. I tråd med dette tankesettet foreslo president Dwight D. Eisenhower for FNs generalforsamling 8. desember 1953 at det skulle opprettes et byrå for å kontrollere bruken av radioaktivt materiale.¹

Av hensyn til verdensfreden (og opprettholdelsen av deres respektive posisjoner) gjorde de øvrige atommaktene, og de som var på nippet til å bli det, et raskt regnestykke: De hadde også interesse av en instans som kunne anerkjenne det de hadde oppnådd og stanse «demokratiseringen» av et så kraftig maktmiddel. Prosjektet led altså ikke under mangel på forbundsfeller.

Ettersom det sprang ut av faren for alminnelig spredning, vant Eisenhowers forslag gehør, selv om det lenge var et gissel for styrkeforholdet mellom USA og Sovjetunionen (Koreakrigen var så vidt slutt). Etter opphissede debatter vedtok FN å opprette Det internasjonale atomenergibyrået (IAEA) i oktober 1956. Byråets viktigste oppgave er ifølge statuttenes artikkel 3.5 å «garantere at spaltbart eller annet materiale, tjenester, utstyr, installasjoner og opplysninger gitt av Byrået eller på etterspørsel fra det eller under dets overoppsyn eller kontroll, ikke blir brukt på måter som kan tjene militære formål». På den annen side sier artikkel 3.1 at IAEA skal «oppmuntre til og bistå forskning på utvikling og praktisk bruk av atomenergi til fredelige formål over hele verden».

Rekkefølgen av prioriteringene er altså snudd på hodet i teksten. Med utgangspunkt i datidens maktforhold er det avsnitt 1 som følger av avsnitt 5, og ikke omvendt. IAEA er først et vaktorgan, dernest en hjelper. Artikkel 3.5 har en annen viktig konsekvens: Med fare for å bli en perifer og maktesløs teknisk komité er det viktig at IAEA er utstyrt med en tvangspreget traktat som byrået skal sørge for blir respektert. Ingen vokter uten lov.

IKKESPREDNINGSAVTALEN kom til å fungere som universell «passerseddel». Avtalen ble signert 1. juli 1968 av 43 land (blant disse var Nord-Korea). Den ble ratifisert 5. mars 1970, satt til å virke i 25 år, og oppnådde å bli en suksess – verdens mest «samlende» avtale (bare tre land har ikke signert: Israel, India og Pakistan).

I sine innledende betraktninger tar avtaleteksten opp igjen målet om allmenn tilgang til sivil kjernekraft, og trekker fram det glemte idealet om en menneskehet uten atomvåpen. Signatarstatene skal faktisk «fremme internasjonal avspenning og styrke tilliten mellom stater for på den måten å gjøre det lettere å stanse produksjonen av atomvåpen, fjerne lagrene av den nevnte våpentypen, og få atomvåpnene og deres bæreenheter bort fra nasjonale våpenlagre i henhold til en avtale om alminnelig og fullstendig nedrustning under streng og effektiv internasjonal kontroll». Slik kunne Obamas tale i Praha om «option zero» (mindre dristig enn ventet) like gjerne vært høytlesing fra Ikkespredningsavtalen.²

Mens vi venter på realiseringen av denne «saliggjørende visjonen», «fryser» Ikkespredningsavtalen slik den nå er utformet den militære atomteknologien gjennom ti artikler som på en og samme tid er både åpne og lukket. Åpne, slik det kommer til uttrykk i artiklene 8 og 10, der det står at enhver signatarstat kan foreslå endringer i avtalen, eller trekke seg fra den dersom «ekstraordinære hendelser knyttet til gjenstanden for avtalen har skadet overordnede interesser for vedkommende land». Lukket, som artiklene 2 og 3, selve hjertet i teksten, som omhandler regelen om ikkespredning av planer og materiell som er nødvendige for produksjon av atomvåpen. Der står det også at «stater som ikke er i besittelse av atomvåpen» (NNWS) skal avstå fra å skaffe seg slike, i tillegg til at de underkaster seg inspeksjon av Atomenergibyrået. Som motytelse skal de ha tilgang på sivil teknologi garantert av «statene som er i besittelse av atomvåpen» (NWS).³

Hele avtalens styrke ligger her, det samme gjør uklarhetene: Det er helt nødvendig for at det NNWS-landene frivillig har gitt avkall på blir kompensert, at NWS progressivt men reelt reduserer sine våpenlagre på den ene siden,⁴ og at de på den andre er rause med sin sivile atomteknologi. Det er nødvendig for at NNWS ikke skal føle seg truet. Ingen av de tre punktene er fullt ut tilfredsstillende, men trass i mange diskusjoner⁵ har Ikkespredningsavtalen klart å få nok legitimitet til at avtalen ble videreført i 1995 med ubestemt varighet. I 1998 kom endelig en tilleggsprotokoll som garanterer total bevegelsesfrihet for alle IAEA-inspektører på oppdrag.⁶

TRE BETYDELIGE problemer svekker avtalen: 1) den stadig mer porøse grensen mellom sivil og militær teknologi; 2) måten kontrollprosessen fungerer på (landene informerer IAEA om installasjoner de skal besøke, men kan gjerne stikke unna noen anlegg, og det mangler en håndfast definisjon av «bevisene» for eventuelle mangler); 3) muligheten enkelte NNWS har til å legge seg på en kjernefysisk «terskel» eller over, ved hjelp av en kjede signatur-ratifikasjon-iverksetting som kan trekke i langdrag.⁷

På tross av avtaletekstens mange vern mot spredning er «uhellene» tallrike. Men dreier det seg om uhell som egentlig kan tilskrives Ikkespredningsavtalen? Det er bryet verd å stille spørsmålet. Øverst på lista over tilbakeslag er erkefiendene India og Pakistan som har skaffet seg atomvåpen (India i 1974, Pakistan i 1985) – og ingen av dem har signert avtalen. I Indias tilfelle ga først Washington, fram til 1965, og deretter Moskva, landet kjernefysisk hjelp for å vippe den geopolitiske balansen i sin favør i den kalde krigen. Dette skjedde i all hovedsak før Ikkespredningsavtalen var en realitet, og før den allmenne ratifiseringen i 1970. I alle fall før 1974, da India sprengte sin første bombe.⁸

Tilfellet Pakistan begynner med en uklarhet: Enkelte land, deriblant Frankrike, overførte kompetanse på sivil kjernekraft i den tro at Islamabad ville slutte seg til Ikkespredningsavtalen. Det skjedde ikke, og etter at denne hjelpen ble stanset, kom Kina inn i bildet og ble der til Pakistan lyktes i 1985. Et avtalebrudd fra et NWS-land? Teknisk sett nei, for Kina sluttet seg ikke til avtalen før i 1992.

Israel utgjør det andre «uhellet», og det mest problematiske på lista over land som ikke har undertegnet avtalen, fordi landet offisielt nekter for å ha atomvåpen (i motsetning til Pakistan og India), og fordi det får uforbeholden støtte fra USA, som vet alt som er verd å vite om spillfekteriet fra Tel Aviv.

Taiwan, Sør-Korea og Japan har teknisk sett åpenbart nådd et «terskelnivå». Men Taiwan ville i en viss forstand ikke kunne trosse Ikkespredningsavtalen, fordi landet har en status som hindrer det i å bli signatarstat. Washington har senere «blokkert» Taiwans atomprosjekt. Sør-Korea og Japan har begge vært seine med å signere avtalen (1975 og 1976). Teknologisk sitter de med spisskompetanse, men er under et slags formynderskap som også innebærer en «kjernefysisk forsikringsgaranti» fra amerikansk side.

Tilfellet Iran virker klarere. Som signatarland vil landet bryte sine forpliktelser når det nå ser ut til å ville skaffe seg atomvåpen. Garantier er det ikke tale om. Verken Kina eller Russland kan påta seg noen bilateral beskyttelsesordning som effektivt kan holde Iran i ørene. Nord-Korea er også et alvorlig tilfelle ettersom landet, til forskjell fra Iran, har trukket seg ut av avtalen (2003). Nord-Koreas langsomme kjernefysiske framskritt blir fremdeles beskyttet av Kina, som ser seg tjent med det, selv om kineserne ser ut til å ha stanset den direkte hjelpen til Pyongyang etter at de ratifiserte avtalen.

SLIK SETT ER bildet ikke akkurat strålende. Men det er mulig å se annerledes og mer positivt på det. Bortsett fra Nord-Korea, har ingen land trukket seg ut av avtalen. Og hittil har ingen land uten atomvåpen skaffet seg slike. Etter at Ikkespredningsavtalen ble til, har verden ikke opplevd atomkrig eller ekstrem spenningsoppbygging som kan sammenlignes med Cuba-krisen i 1962. Det har blitt flere avtalefestede atomfrie soner (et virkemiddel nedfelt i artikkel 7.9): Antarktis i 1959 (før avtalen), det sørlige Stillehavet i 1985, Latin-Amerika i 1995. Kasakhstan, Ukraina, Hviterussland og Sør-Afrika har ødelagt sine atomvåpenarsenal. Brasil og Argentina har avstått fra å forske på kjernevåpen.

Ikke alt dette er direkte resultat av Ikkespredningsavtalen, men den utgjør ikke desto mindre det legale og moralske grunnlaget for de store forhandlingene som har ledet til denne suksessen. Forlengelsen av avtalen i 1995 «på ubestemt tid» viser i seg selv viktigheten denne teksten blir tillagt. Den kunne teoretisk ha blitt forlenget for bare et avgrenset tidsrom, for eksempel for nye 25 år.

Kan spørsmålet om Ikke—spredningsavtalens virkning stilles på denne måten? I forhold til det ideale målet, «option zero», er den ikke effektiv. Den er dessuten svært avhengig av doktrinene om «ansvarlig» avskrekking fra NWS-landenes side (begrep som ikke-bruk og ytterste nødsfall). Man får heller prøve å se for seg hvordan situasjonen hadde vært uten Ikkespredningsavtalen. Det er lettere å liste opp det som avtalen ikke har lykkes i å forhindre, enn å eksemplifisere det den har unngått.

Som oppsummering, mens polemikken omkring det iranske atomprogrammet raser for fullt, la oss innrømme overfor kritikerne at Ikkespredningsavtalen er et skjold fullt av hull i møtet med en trussel – spredningen av atomvåpen – som den ikke har klart å fjerne. Men den er like fullt et skjold, og det man kan øyne gjennom det gir ingen lyst til å kaste det på skrothaugen.

Oversatt av L.H.T.

Fotnoter:
1 Talens tittel var «Atomer for fred». Teksten finnes i sin helhet på: www.atomicarchive.com

2 Se Selig S. Harrison, «Obamas verden uten atomvåpen», norske Le Monde diplomatique, april 2010.

3 Hvert lands garantiavtale med IAEA skal i prinsippet undertegnes i løpet av 180 dager etter at landet har sluttet seg til traktaten.

4 Som de forplikter seg til i artikkel 6.

5 Gruppen av alliansefrie stater (118 land) anmoder stadig om større åpenhet fra NWS om delingen av sivil teknologi (i overensstemmelse med Ikkespredningsavtalen). De krever også at Israel skal ratifisere avtalen.

6 Et sekstitalls signatarland, av 189, har tatt i bruk tilleggsprotokollen.

7 Se Pierre Vandier, La prolifération nucléaire en Asie menace-t-elle l'avenir du TNP?, Collège interarmées de défense, Paris, 1. oktober 2005. Frankrike ratifiserte ikke NPT før i 1992.

8 Langt mer alvorlig er avtalen om kjernefysisk samarbeid som Washington skrev under sammen med New Delhi i 2006, som synes å belønne India for å ha omgått Ikkespredningsavtalen