Berlin-konsensusen

De virkelige beslutningssentrene i EU er ikke bare stedene der man finner Kommisjonen, Rådet, Parlamentet og Domstolen – det vil si Brussel, Strasbourg og Luxembourg. Tre tyske byer må føyes til: Frankfurt, der Den europeiske sentralbanken (ESB) ligger; Berlin, der Angela Merkel holder til; og Karlsruhe, som huser Tysklands føderale grunnlovsdomstol.

Til Brussels fortvilelse har domstolen i Karlsruhe ved flere anledninger strødd sand i bestrebelsene på å sette europeiske traktater ut i live. Europeerne måtte for eksempel vente helt til november 1993 før Maastricht-traktaten trådte i kraft, trass i at den var ratifisert overalt (bortsett fra i Tyskland) i 1992. Traktaten ble utsatt av grunnlovsdomstolen, og utsettelsen ble ikke hevet før 12. oktober 1993. 30. juni 2009 fikk også Lisboa-traktaten mye medfart av dommerne i Karlsruhe, da de lot spørsmålet om traktaten var forenlig med den tyske grunnloven avgjøres i en av-stemning om en tilleggslov i Forbundsdagen og Forbundsrådet. I grunnlaget for beslutningen deres lå en kritikk av EUs «strukturelle demokratiske underskudd», og en påminnelse om «nasjonalforsamlingens sentrale posisjon» så lenge «Europaparlamentet ikke er et representativt organ for et europeisk folk som de folkevalgte skulle være representanter for». En kalddusj for de føderale bevegelsene og partiene i Europa.

For de tyske politiske lederne innebar dette dokumentet en alvorlig påminnelse om å respektere grunnloven. Her ligger forklaringen på Angela Merkels ekstreme varsomhet: Hun kunne ikke risikere en ørefik fra de høye dommere i Karlsruhe i en så følsom sak som den om EUs stabi-litetsfond. Dette fondet ble opprettet under finanskatastrofen i mai 2010 da man fryktet at Hellas ikke skulle klare å betjene gjelden sin. Fondet er gitt en levetid på tre år, det vil si til slutten av 2012.

FONDET DISPONERER 440 milliarder euro – i tillegg kommer de 310 milliarder euro som Det internasjonale pengefondet (IMF) er klar til å legge på bordet. Beslutningen om å opprette fondet ble tatt på regjeringsnivå, det vil si utenfor traktaten, og med garantier fra de 16 medlemmene i eurosonen. Fra dette tidspunktet har regjeringer og finansmarkeder skrevet flere andre euroland opp på en venteliste over de som skal kunne få katastrofehjelp: Irland og Portugal topper listen, Spania og Italia følger tett etter.

Føre var-prinsippet fikk Angela Merkel til å påtvinge partnerne sine under en europarådssesjon 28. oktober 2009) noe som for de fleste av dem virket temmelig ekstravagant: en revisjon av Lisboa-traktaten, som ble innført for mindre et år siden (1. desember 2009) etter en smertefull sju år lang prosess. Hva ønsket den tyske kansleren? Å sørge for at fondet ikke ble lagt ned i 2012 ved å innlemme det i traktaten.

Men Merkel er ikke bare opptatt av det juridiske. Hun vil også knytte drakoniske betingelser til denne mekanismen som er lagd for å redde kreditorer snarere enn land i vansker. For henne handler det om å sikre de industrielle og økonomiske interessene til et Tyskland som svekkes av uro i eurosonen. Ideen er enkel: «å antyde overfor de internasjonale kreditorene at de må ta sin del av ansvaret for å restrukturere enkelte lands gjeld på et tidspunkt da […] de fremdeles rår over strukturelle maktmidler som kan utløse et nytt spekulativt snøskred og få regjeringene til å bøye seg ytterligere», forklarer økonomen Frédéric Lordon.¹

Det er altså i kontekst av et opportunt tysk-tysk partnerskap at Karlsruhe styrter til for å støtte Berlin. Denne «Berlin-konsensusen» ligger ikke noe tilbake for Washington-konsensusen, som blant andre Latin-Amerika og Afrika har hatt så smertefulle erfaringer med. Slik sett er det ikke tilfeldig at IMF er med på operasjonen.

Selv om det ikke er forutsatt at prosjektet skal være operasjonelt før 2013, er alle regjeringene enige om at det bør ferdigstilles så raskt som mulig. Den minste nøling vil øyeblikkelig påvirke atferden til finansoperatørene som dikterer landenes betingelser. Derfor vil regjeringene alt nå behandle disse bestemmelsene som ikke vil kunne tre i kraft før om to år. Dette er grunnen til at EU-rådet 28. oktober vedtok at to utredninger om disse bestemmelsene skal leveres 10. desember. Den ene, om innholdet i traktatrevisjonen, skal overleveres EU-kommisjonen. Den andre handler om revisjonens formelle trekk, og skal til presidenten for EU-rådet, Herman Van Rompuy.

UNIONENS REGJERINGER kunne godt vært foruten det tyske kravet om en revisjon av Lisboa-traktaten. Dersom små land som Malta eller Latvia hadde formulert institusjonelle innvendinger til intern bruk, hadde de store landene nok sørget for å få dem raskt tilbake på riktig spor. Eksemplet Irland minner de oppsetsige om at et «nei» i en folkeavstemning (om Nice-traktaten i 2001 og Lisboa-traktaten i 2008) er uønsket. I andre land (Frankrike og Nederland) erstatter parlamentet folket. Men i Berlin spøker man verken med Karlsruhe-domstolen eller den tyske økonomiske modellen.

Denne gangen gjelder det å ikke trå feil for å lose traktatrevisjonen knirkefritt gjennom systemet uten å provosere fram en ny finanskrise. Dette er det vanskelige oppdraget Van Rompuy har fått i hendene. En første antydning om hvilket spor han bør følge har han fått fra Nicolas Sar-kozy, som sier han stoler på de europeiske byråkratenes «juridiske kreativitet».² I klartekst betyr det: Unngå enhver form for ratifikasjon via folkeavstemning. Det ideelle ville være å ordne saken utelukkende på regjeringsnivå, utenfor rekkevidde for folk og nasjonalforsamlinger. Men juristenes kreativitet kan bare utfolde seg innenfor de prosedyrene for revisjon som er nedfelt i artikkel 48 i Traktat om Den europeiske union (TEU), som sammen med Traktaten om EUs virkemåte (TFEU) utgjør Lisboa-traktaten. Denne artikkelen foreskriver en vanlig revisjonsprosedyre, samt to «forenklede» prosedyrer.

Prosedyren for vanlig revisjon, som gjelder for endringer i omfang (antall medlemsland) og maktfordelingen i unionen, er den som ble fulgt i grunnlovstraktaten som ble stemt ned, for deretter å bli innbakt i Lisboa-traktaten uendret i desember 2007. Den innebærer følgende prosess: Sammenkalling og oppretting av et konvent, en konferanse på regjeringsnivå på grunnlag av anbefalingene fra konventet, underskriving og ratifi-sering (parlamentarisk eller ved folkeavstemning). Det er lett å se for seg at et slikt scenario – tungt, langsomt, og ikke minst risikabelt – ikke for-toner seg særlig gunstig for Van Rompuy.

Dermed gjenstår de to «forenklede» prosedyrene. Det de to har felles er at de bare kan endre hele eller deler av TFEU, og ikke TEU. Den ene, prosedyren for «kommandoklausuler», kan man straks se bort fra, ettersom den ble gjennomgående kritisert i Karlsruhe-domstolens vedtak 30. juni 2009. Til gjengjeld ser den andre ut til å passe målsettingen. Den berører traktatens del 3, om intern politikk og interne tiltak i unionen.

IFØLGE BESTEMMELSENE i artikkel 48-6 i TEU kan forordningene i del 3 endres direkte av et enstemmig EU-råd, uten konvent og forhandlinger på regjeringsnivå. Ja, det stemmer: endres direkte, uten ratifikasjon! Etienne de Poncins, en diplomat som er blitt autoritet på institusjonelle spørs-mål i EU, forklarer det slik: «Revisjoner som legges fram på denne måten, kan ’bifalles’ (og ikke ’ratifiseres’) av alle medlemslandene, i samsvar med deres respektive konstitusjonelle regler. I virkeligheten framstår forskjellen mellom ’bifall’ og ’ratifikasjon’ som nokså subtil, og vil i noen tilfeller kunne gjøre en formell avstemning i nasjonalforsamlingene overflødig. Det vil være tilstrekkelig med en fullmakt til regjeringen fra dens nasjonalforsamling.»³ Van Rompuy trenger altså ikke å bruke masse penger på jurister. Han kan ganske enkelt lese Lisboa-traktaten (eller Le Monde diplomatique) for å finne svaret han ønsker. I det minste ved første øyekast …

For juridisk argumentasjon er én ting, demokratisk legitimitet en annen. Særlig for innbyggerne, som i Frankrike og Nederland sa nei til grunnlovstraktaten i 2005. I februar 2008 hadde den franske nasjonalforsamlingen ingen skrupler med å trosse dette avstemningsresultatet og ratifisere Lisboa-traktaten. En traktat vedtatt ved å tråkke på folkesuvereniteten risikerer å skaffe seg bestemmelser og regler som håner folke-meningen ytterligere. På den måten klarer man ikke å innbille noen at EUs framtidige stabilitetsfond bare er et enkelt styringsredskap for euroso-nen, og dermed fortjener en forenklet revisjonsprosedyre.

Beviset er lagt fram for oss av den irske regjeringen, som til tross for at den var på konkursens rand kjempet en desperat kamp fram til 21. november for å unngå å ty til dette krisetiltaket fra mai 2010. I dette forvarsel om det framtidige fondet så irene med god grunn hele opplegget som en krymping av landets suverenitet. Landet settes i praksis under formynderskapet til Kommisjonen, ESB og IMF. Den irske ministeren for næringsliv, handel og innovasjon, Batt O’Keeffe, sa det på følgende måte: «Vi har kjempet hardt for vår suverenitet, og denne regjeringen akter ikke å overlevere den til hvem som helst.»⁴ Han har fullt ut forstått at i EU er makta i ferd med å skyve regjeringer som er ansvarli-ge for det de har gjort mot sine folk, i retning av «hvem som helst». Disse «hvem som helst» er den ovennevnte trioen, som har til felles at de ikke står til regnskap for noen, bortsett fra finansmarkedene. På toppen av det hele er ett av medlemmene i trioen, IMF, ikke engang en EU-institusjon.

Under slike forhold er det ikke den forenklede revisjonsprosedyren man bør ty til, men faktisk den ordinære prosedyren – med de hemninger den innebærer – ettersom det dreier seg om maktfordelingen i unionen, slik det er nedfelt i TEU. Den kommende kampen om revisjonen Angela Merkel krever, burde derfor logisk sett bli rent politisk. Men regjeringene vil gjøre alt for å legge lokk på debatten eller avgrense den til finanstekniske spørsmål om en nærmest humanitær «hjelpepakke» til landene i unionens utkanter. Det er desto lettere for dem å gjøre dette, ettersom de innbiller seg at de selv aldri vil havne under fondets åk. Det er helt åpenbart slik Sarkozy føler det, når han så sterkt har støttet kravene fra Merkel. Men hvem kan si at Frankrike aldri vil figurere på lista over land som må «reddes»?

Om en valgkamp fremdeles skal ha noen mening, må man kunne vente at politiske partier og kandidater i kommende valg i EU-land uttaler seg utvetydig om revisjonen av Lisboa-traktaten. For mer enn noen gang før rager «EU-spørsmålet» over alle de andre.

Oversatt av L.H.T.

Fotnoter:
1 «Crise europénne, deuxième service (partie 1)» (Europeisk krise, andre servering–del 1), La pompe à phynace, 8. november 2010.

2 L'Humanité, Paris, 30. oktober 2010.

3 Etienne de Poncins, Le Traité de Lisbonne en 27 clés (27 nøkler til Lisboa-traktaten), Lignes de repères, Paris, 2008.

4 Sitert i Financial Times, London, 17. november 2010.

(…)