For mange toppmøter svekker toppmøtene

Internasjonal politikk står overfor et underlig paradoks. Vi lever i en tid preget av samarbeid og utveksling uten sidestykke: Diplomater, eksperter og beslutningstakere deler ideer og prosjekter som aldri før. Robert Zoellick, den avtroppende direktøren for Verdensbanken, snakker om den nye internasjonale orden som en samling «skjøre bånd som knytter suverene stater sammen i et multilateralt system». Det er vanskelig å holde telling med de nye, multilaterale organisasjonene, og man får inntrykk av at det avholdes toppmøter om alt og ingenting. Likevel, setter vi de oppnådde resultatene opp mot aktiviteten, kan vi ikke unngå å bli slått av hvor magre de er. Om man beklager eller gleder seg over det, står Doha-runden til Verdens handelsorganisasjonen (WTO) fremdeles i stampe. Bare ørsmå framskritt er oppnådd i reformen av FNs sikkerhetsråd, og det er stadig langt igjen til vi finner svar på noen av vår tids store problemer, som klimaendringene og nedrustning.

Så mye slit for så lite. Dette kjennetegner «verdensstyringen» i toppmøtenes tid. Hvorfor opprette så mange uklare og dårlig koordinerte nettverk mellom regjeringene, når det som trengs, er mer robuste og mer universelle institusjoner?

Møtesyndromet har selvsagt sine fordeler. En sammenkoblet, men desentralisert verden har bruk for et høyt dialognivå, møteplasser og samordningsmekanismer. Det er bra å samles, men å samles for ofte blir kontraproduktivt. For mange møter kan bety mindre framgang, fordi man ender med å se på det som tilstrekkelig å delta. Å være til stede, fritar oss fra å finne løsninger. Møtesyndromet får oss til å arbeide hardere, men ikke nødvendigvis smartere.

Hvordan har vi havnet her, og hvordan kan vi justere siktet?

Strukturell svakhet

Den eldste internasjonale organisasjonen ble opprettet i 1815 – Sentralkommisjonen for skipsfart på Rhinen. Bare en håndfull andre ble opprettet i løpet av 1800-tallet, de fleste med svært begrenset mandat. Kontrasten til dagens situasjon er enorm: Det finnes over 250 internasjonale organisasjoner på regjeringsnivå, og hundrevis av regelmessige internasjonale toppmøter og konferanser. De fleste er kommet til i løpet av de siste tjue årene.

I første halvdel av 1900-tallet var det kriger og endringer av maktsystemer som formet og endret den globale politiske strukturen. De fleste av dagens viktige institusjoner, lover og regimer er direkte resultat av forhandlinger etter de to verdenskrigene: FN, Det internasjonale pengefondet (IMF), Verdensbanken og Menneskerettighetserklæringen.

I løpet av de siste tretti årene er vår verden blitt rystet av minst like omfattende hendelser som de andre store bruddene i det 20. århundret. Utviklingen av internasjonal handel, forbruksmønster, kommunikasjonsmidler, den økonomiske avreguleringen av markedene og kapitalens frie flyt, men også slutten på den todelte verden og den økonomiske og politiske framgangen til land som Kina, India og Brasil.

Disse omkalfatringene har dype konsekvenser for både landenes innbyggere, myndighetene og næringslivet, og forsterker behovet for mer samordning. De viser seg ikke i like spektakulære eller synlige brudd som kriger og katastrofer: De skjer langt mer gradvis, derfor har det «internasjonale samfunnet» ikke reagert så kjapt som det burde og med å skape adekvate redskaper og systemer.

I stedet for solide og permanente verktøy, har landene i all hast satt i verk mekanismer for å tilpasse seg endringene. Den internasjonale strukturen har ikke vært i stand til å endre seg for å møte den økonomiske og sosiale globaliseringsprosessen. Med andre ord: Vår verden kjennetegnes av et økende sprik mellom de globaliserte økonomiske, diplomatiske og kulturelle problemene og en svekket geopolitisk orden. Økende utveksling er bra, det fremmer framskritt innenfor områder som økonomi, folkehelse og fredelig konfliktløsning. Men det er ikke den galopperende veksten i antall toppmøter som kommer til å gi den nødvendige samordningen for å regulere denne utviklingen.

Det er dyrt å møtes, det glemmer man for ofte. Å ofre så mye tid og krefter på å etablere og vedlikeholde nettverk på regjeringsnivå og organisere møter, innebærer nødvendigvis at vi får mindre tid til å konsentrere oss om nøkkelproblemer og å fatte beslutninger. Dette er grunnen til at våre mange møter gir så magre resultater.

I et så uklart og fragmentert system får de viktigste organisasjonene og toppmøtene ikke de klare mandatene som kreves for å gå effektivt løs på de største problemene. G20, som ofte nevnes som verdens nye politiske sentrum, har ikke noe eksplisitt mandat, og heller ingen mekanisme som sikrer kollektive beslutninger og ansvarliggjøring. Mange av institusjonene som lar seg friste av møtesyndromet, lider dessuten av en alvorlig mangel på legitimitet.

I en verden av suverene stater blir legitimiteten til et politisk vedtak ofte bedømt ut fra hvilke muligheter det gir landene til å fremme sine synspunkt. G20 er et godt eksempel på den strukturelle svakheten til denne typen organisasjoner. Selv om medlemslandene står for 80 prosent av verdens BNP, representerer de bare 60 prosent av befolkningen, og mindre enn 15 prosent av landene i verden. Denne mangelen på demokrati gjør at de fleste land ikke har noen vektig grunn til å bøye seg for G20s initiativ, hvis det ikke er i deres egen, kortsiktige interesse. Mangfoldet av dialogfora er utvilsomt viktig for å svare på behovene som skapes, men samtidig er denne iveren til hinder for å finne felles løsninger som kan anvendes på mange viktige problemer.

Hva kan vi gjøre for at disse nye organisasjonene og møtene skal kunne bedre den kollektive effektiviteten i stedet for å hemme den?

Styrket legitimitet

Vårt system for utveksling, handel og mobilitet, vår økonomiske velstand og den forholdsvis fredelige situasjonen som går hånd i hånd med den, ville vært umulige uten institusjoner som Bretton Woods og de viktigste FN-organisasjonene. Dersom FNs sikkerhetsråd ønsker å spille en framtidig rolle i vår polysentriske verden, må det gjøre seg legitimt for alle land. Særlig burde det ta hensyn til hvor viktige de framvoksende landene er, og representere dem på en bedre måte.

Dersom G20 fortsetter å være en liten gruppe av selvoppnevnte medlemmer, er det lite trolig at den blir en universell organisasjon hvor beslutninger fattes. Til gjengjeld kan den bli et sted for forhåndssamtaler, der de innflytelsesrike globale aktørene reflekterer, debatterer og blir enige om strategiske retningslinjer og veikart som så kan settes ut i livet av institusjoner som FN. Beslutningene i G20 vil i så fall ikke være forpliktende, men forhåpentlig vil uformelle (og målrettede) drøftinger da kunne fjerne de viktigste hindringene for endelige løsninger på de store utfordringene: Doha-runden, klimaendringene, nedrustning.

For å komme dit er det helt nødvendig at G20 foretar grunnleggende strukturendringer for å styrke representativiteten, og med det legitimiteten. Det franske lederskapet lovte i 2011 radikale forandringer. Det første steget var å invitere andre land og aktører til enkelte møter: G20 ble nesten et G30.

Det blir ikke lett å gjennomføre disse endringene. De er blitt skjøvet i bakgrunnen siden 2007 på grunn av den økonomiske krisen. Reform av Sikkerhetsrådet er det heller ikke blitt noe av. Ingenting vil skje uten gode diskusjoner mellom de tradisjonelle stormaktene, de «små» landene og de framvoksende statene. Det er i alles interesse at det blir skapt en mer forent internasjonal orden.

Disse tiltakene vil ikke i seg selv gjøre slutt på overfloden av toppmøter. Men de kan være et første steg på veien til bedre kanalisering av energien for å utvikle politiske løsninger og diskutere dem, heller enn å reise hele tiden.