Konformitetens høyborg

«De rike landenes klubb», «nyliberal tankesmie», «maktens paradis», «økonomiens NATO», «globaliseringens forlengede arm»: Merkelappene er mange, analysene få. Ryktet til Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) står i skarp kontrast til bildet institusjonen ønsker å gi av seg selv, som et «forum der regjeringer kan jobbe sammen for å dele erfaringer og finne løsninger på felles problemer». Organisasjonen «analyserer og sammenligner data for å forutsi framtidige trender».¹

Disse korte beskrivelsene sier lite om hvordan denne høyt profilerte organisasjonen fungerer. OECD er ofte kilden når pressen trykker rangeringer og statistikk over ulike utdanningssystemers «prestasjoner», lister opp skatteparadiser eller sammenligner «beskyttende arbeidslovgivning» som hindrer «fleksibilitet i arbeidsmarkedet».

OECD feiret i fjor sitt 50-årsjubileum med et arrangement som skrev om organisasjonens historie. For selv om den skrøt av å ha mottatt 14 statssjefer, elleve statsministre, 70 ministre, tusen delegater, mer enn hundre forelesere og nesten 200 journalister med pomp og prakt, var det få av middagsgjestene som snakket om dens turbulente historie preget av de politiske endringene, sosiale bevegelsene og økonomiske vendingene i andre halvdel av det 20. århundret.

Til gjengjeld fikk gjestene høre Hillary Clinton si at dannelsen av Organisasjonen for Europeisk Økonomisk Samarbeid (OEEC), som en del av Marshall-planen i 1948, og videreføringen i OECD i 1960–1961, viser «et fellesskap med samme verdier, [nemlig] åpne og effektive markeder, menneskerettigheter, sivile friheter og rettsstat, ansvarlige regjeringer og ledere, fri, rettferdig og gjennomsiktig konkurranse». Det betyr lite at denne historiefortellingen framstiller enkelte av organisasjonens grunnleggere som demokratier: Francos Spania, Salazars Portugal og Gürsels Tyrkia (og senere militærjuntaens Hellas).

Persona non grata

Clintons lovprisning holdt seg til organisasjonens prioriteringer: først markedsøkonomi, så demokrati. I 1947 ble dette en fordel for kapitalismen overfor den kommunistiske fienden som dannet et konkurrerende økonomisk samarbeid med Molotov-planen og Comecon. Forspranget økte i 1960, noen måneder før Berlin-muren ble bygd.

Jubileet hyllet organisasjonens «uavhengighet», «åpenheten mot sivilsamfunnet», «den høye internasjonale kompetansen» blant OECDs 750 økonomer, så vel som dens rolle som forløper for mange nå uunngåelige teknokratiske tiltak: «bærekraftig utvikling og klimakvotemarked», «kunnskapssamfunnet», «sysselsettingspolitikk», «sosial kapital og menneskelig kapital», «kamp mot korrupsjon», «fattigdomsfeller», «strukturreformer», osv. Jubilanten feiret også at den er oppe i 34 medlemsland, med innlemmelsen av Chile, Estland, Israel og Slovenia.

Foran frihandelens «dyder», og for å komme styrket ut av den økonomiske krisen, leverte organisasjonens generalsekretær og Mexicos tidligere finansminister, Angel Guerría, den sedvanlige forsvarstalen for økt og muligens utvidet økonomisk samarbeid, med Brasil, India, Indonesia, Sør-Afrika, Kina og Russland som mulige kandidater. Men verdensøkonomiens begredelige tilstand gjorde dette internasjonalistiske eventyret, kalt «Bedre politikk for et bedre liv», mer søvndyssende enn vanlig – på tross av småkakene og vegg-til-vegg-teppet i den nye konferansesalen.

Enkelte kapitler i organisasjonens historie ble skjøvet under teppet, kanskje fordi det ville ha vært en festbrems å nevne dem: den mislykkede Multilateral avtale om investeringer (MAI) i 1998 og konflikten på begynnelsen av 80-tallet mellom OECD-ledelsen og «haukene» i Reagan-administrasjonen, som Martin Feldstein (nåværende rådgiver for Obama). På den tiden advarte generalsekretærens spesialrådgiver, Stephen Marris, om de farlige konsekvensene av Reagans økonomi og pengepolitikk. Han ble takket av og har siden vært persona non grata i organisasjonen. Også andre ansatte og samarbeidspartnere har blitt skjøvet ut: G...sta Rehn, Alexander King, Christopher Dow, Angus Maddison, Ron Gas, for ikke å snakke om Cornelius Castoriadis, François Chesnais og Michael Pollak. Alle ville i dag bli kalt «uortodokse» eller «arkaiske». Ikke desto mindre har de alle, i ulike deler av organisasjonen, bidratt til å forme den til det den ikke har blitt.

Rapportering og nettverksbygging

Det burde være plass til alternative stemmer og intellektuelle våghalser i en slik organisasjon. Men OECD styres av et hierarki og dogmer som er så tett knyttet til dominerende offentlige og private krefter i internasjonal økonomi, at kritiske røster blir marginalisert eller brakt til taushet. Det har vært tilfellet like mye i organisasjonens keynesianske periode som i den nyliberale. Bortsett fra én ting: Ansettelsene kontrolleres nå av et «system for prestasjonsevaluering» og faste ansettelser er underlagt en mer inngripende personalpolitikk, som ikke skaper stor takhøyde.

Siden protestene mot MAI har organisasjonen prøvd å fjerne et negativt image av lukkethet og dogmatisme og markedsført seg som gjennomsiktig. Men for alt som angår det virkelige livet til en slik organisasjon, og for all sensibel informasjon,² videreføres den samme praksisen: omskriving av undersøkelser, avskjedigelser og skjerping av svake, interne konklusjoner for offentligheten.

Offentlig kaller organisasjonen sine eksperter «uavhengige» og «kompetente», men de altfor få undersøkelsene som er gjort, viser at de ulike medlemslandene blander seg inn på avgjørende tidspunkt når viktige rapporter utarbeides. Enten direkte, ved at de inviterer seg selv med på behandlingen av rapporter og forslag eller i utformingen av problemstillinger, eller indirekte ved at organisasjonens eksperter tilpasser konklusjonene for å tilfredsstille land de forventer reaksjoner fra. Altfor ofte handler det om å ikke være for innovativ i analysene og de økonomiske og politiske anbefalingene, for å heller legitimere upopulær nasjonal politikk med den internasjonale «ekspertisen» – som til syvende og sist bare er de samlede kreftene til det overnasjonale byråkratiet, noe den slående rapporten fra IMFs uavhengige evalueringsinstans (IEO) nylig påpekte.³

Til forskjell fra liknende organisasjoner, fordeler ikke OECD midler eller bestemmer juridiske kjøreregler. Dens eksistensberettigelse er denne utrettelige utarbeidingen av rapporter og nettverksbygging for tusenvis av eksperter (nærmere 40 000 er hvert år med i en av arbeidsgruppene). Organisasjonen ledes av generalsekretærens stab og et råd bestående av medlemslandenes finansministre, som igjen støtter seg til ekspertise fra omlag femten spesialiserte utvalg, med en arbeidsfordeling som ligner nasjonale departement.

Den nye sosiale agendaen

Internt er økonomiavdelingen dermed mest innflytelsesrik. Det er den som utarbeider institusjonens strategipublikasjoner og har flest ansatte, skolert i den mest tradisjonelle økonomiske teori. Sjefen for denne avdelingen er også organisasjonens sjeføkonom. Departementet leder dessuten utvalget for økonomisk politikk, der det sitter representanter fra de nasjonale finansdepartementene og sentralbankene. Det finnes altså en grunnleggende likhet mellom de nasjonale og internasjonale strukturene, som fungerer som bindeledd mellom OECD og universitetsmiljøer og myndigheter i medlemslandene.

Organisasjonen finpusset, som nevnt, historien sin før jubileet, så vi må lete forgjeves etter den minste referanse til den keynesianske politikken forbundet med etterkrigtidens velstand, som organisasjonen ble bygd på før den ble fanebærer for en dogmatisk (ny)liberalisme.

Vi finner heller ingenting om samarbeidet som ble innført med Bretton Woods-avtalen i 1944, dvs. streng regulering av internasjonale kapitalbevegelser for å beskytte nasjonal politikk (industripolitikk, sosiale ordninger), begrense finanskapitalens makt (som ble holdt ansvarlig for krisen i 1929) og åpne for politisk handlerom og felles økonomiske stimuleringer gjennom multilaterale forhandlinger.

Den tredje arbeidsgruppen til utvalget for politisk økonomi i OECD fungerte den gang som arena for disse forhandlingene og ga myndighetene statistiske og økonometriske ressurser til å koordinere de ulike landenes politikk, hvor full sysselsetting var førsteprioritet. Omstruktureringen av det internasjonale valutasystemet rundt finansmarkedene under Reagan og Thatcher, utfordret balansen mellom de ulike kreftene innad i OECD og snudde prioriteringene mot deflasjon og fleksibilitet på arbeidsmarkedene. Slik vendte organisasjonen tilbake til et førkeynesiansk syn på arbeidsledighet og arbeidsledige.

Først med protestene mot MAI, EUs utvikling av egen ekspertise og sosialliberale omskiftninger ble organisasjonen nødt til å myke opp holdningene og se til mindre dogmatisk forskning på begynnelsen av 2000-tallet. Daværende generalsekretær, kanadiske Donald Johnston, prøvde i hele sitt mandat å demme opp for «uenigheten»: «Globaliseringen er ikke ideologisk, det er en uunngåelig prosess. Kommersiell utveksling og frihandel har alltid skapt enorme fortrinn. Kritikerne har samlet tilført en prisverdig ekspertise og et fordelaktig press.»4 På samme tid ga miljøorganisasjonen Friends of the Earth ham «hyklerprisen» for organisasjonens bruk av begrepet bærekraftig utvikling for å «grønnvaske» organisasjonen og kapitalismen.

Noen måneder senere trykte den franske avisen Le Figaro Johnstons uttalelse om organisasjonens nye ideologi, under tittelen «Sosialt framskritt er førsteprioritet»: «Det var feil å skille sosialavdelingen fra økonomiavdelingen. Det er denne modellen vi har brukt i OECD. […] Den viktigste byggesteinen for økonomisk vekst er et kunnskapssamfunn. Med dette i bakhodet er det umulig å skille sosialpolitikk, utdanning, helse, kort fortalt kvaliteten på all vekstskapende menneskelig kapital, fra økonomiske interesser. Jeg forstår godt at OECD har framstått som en ubalansert organisasjon i sin tilnærming til problemer, men det stemmer ikke lenger.»5 Rapporten som ble presentert i pressen, med Verdens sosiale forum i Porto Alegre i 2001 som verdig bakteppe, hadde tittelen «For en solidarisk verden. Den nye sosiale agendaen.»

«Going for growth»

På verdibørsen i OECD steg den «sosiale» kursen brått. I landundersøkelsene begynte organisasjonen å insistere på fattigdomsvekst og langtidsarbeidslediges avhengighet av trygdeordninger og «sosial ekskludering». For avdelingen for sysselsetting og sosiale spørsmål ga dette en anledning til å stille nye krav og øke fokuset på deres arbeid og reevaluere «sysselsettingsstrategien» i OECD. Dermed fjernet organisasjonen seg fra den mest dogmatiske politikken i tiåret før. I 2006 anerkjente de at minstelønn kan ha positive virkninger (hvis den settes på et «fornuftig nivå») og at det ikke kan påvises noen sammenheng mellom «beskyttende arbeidslovgivning» og arbeidsledighet.6 Organisasjonen anerkjente at det finnes andre mulige løsninger: den anglosaksiske og den skandinaviske modellen har for eksempel lik arbeidsledighet og sysselsetting – prisen å betale i førstnevnte er store sosiale ulikheter, mens sistnevnte har store offentlige utgifter. Temaer som den danske flexicurity og «sosialt samhold» framstår dermed som plastiske nok til å inkludere en «sosial dimensjon», uten å bryte med den prinsipielle kampen mot «strukturell rigiditet».7

I 2001 begynte statistikkavdelingen igjen å snakke om «sosiale indikatorer» og «velferd», under betegnelsene «sosial kapital» og «menneskelig kapital».8 Under 50-årsjubileet la avdelingen fram «How’s life? Measuring well-being», en ny rapport laget i et vakuum. Rapporten er et forsøk på å tenke økt «velstand» eller «velferd» utover en streng økonomisme, ved å vektlegge utdanning, helse og miljøkvalitet, men uten å insistere for mye på «sosial helse» (fattigdom og ulikheter, arbeidsledighetstrygd og sykelønnsordninger).9 Rapporten viser at USA, Chile, Mexico, Tyrkia og Israel har de største inntektsforskjellene, og at «i flere OECD-land har antallet som lever under fattigdomsgrensen økt.»10

Disse endringene kan leses som en tvungen strategiendring, der de har forsøkt å forføre og styrke de nydemokratiske eller sosialliberale (da dominerende i Europa) regjeringene som ønsket en «tredje vei» mellom sosialdemokratiske og nyliberale prosjekter, etter modell av Blair eller Clinton. De har prøvd å berolige de nye medlemslandene, som har blitt skremt av planene om en omstrukturering av IMF og begynt å organisere seg i alternative samarbeidsorganisasjoner, som Asean i Sørøst-Asia og Unasur i Latin-Amerika. OECD har generelt prøvd å komme ut av en politisk og vitenskapelig knipe: Hvordan imøtegå kritikken fra alterglobaliseringsbevegelsen og organisasjoner som Den internasjonale arbeidsorganisasjonen (ILO) om nyliberalismens sosiale kostnader?11 Dessuten, hvordan skal de forklare den økonomiske og sosiale suksessen til ikke-avregulerte land?

Denne endringen angår likevel i liten grad penge- og budsjettpolitikken, eller avreguleringen av markedene. OECDs nye makroøkonomiske program fra 2005, kalt «Going for growth», som ble utviklet av økonomiavdelingen, videreførte derimot politikken fra 1980- og 1990-tallet: konkurransefremmende deflasjon, avregulering og fleksibilisering av arbeidsmarkedet.

Under møtet 24.-25. juni 2009 vek ikke ministerrådet fra organisasjonens grunnholdning til finanskrisen: «Vi anerkjenner at rask implementering av strukturreformer som øker fleksibiliteten og produktiviteten til våre økonomier, på arbeids- og varemarkedet, for eksempel, vil være avgjørende for å adressere forverringen av våre offentlige budsjetter og tap av levestandard forårsaket av krisen.»12

I 2006-utgaven av «Economic Policy Reforms» anslo daværende OECD-sjef, Jean-Philippe Cotis, at «velutviklede finansmarkeder er viktige for vekst, og utviklingen i finanssektoren skyldes i stor grad større konkurranse i banksektoren så vel som tilstrekkelig beskyttelse for investorer».13

Oversatt av I.G.Å

1Fra en presentasjon på www.oecd.org

2Jacques Lagroye og Michel Offerlé (red.), Sociologie de l’institution, Berlin, Paris, 2010.

3Independent Evaluation Office of the International Monetary Fund, «Research at the IMF: Relevance and utilization», Washington DC, 20. mai 2011, www.ieo-imf.org.

4«L’OCDE est un des pistons de la mondialisation» [OECD er en av globaliseringens drivkrefter], Libération, Paris, 7. august 2002.

5«Le progrès social est prioritaire» [Sosial framgang er førsteprioritet], Le Figaro, Paris, 2. mars 1999.

6«OECD Employment Outlook: Boosting jobs and Incomes», OECD, Paris, 2006.

7«OECD Employment Outlook», OECD, 2004.

8«The Well-being of Nations: The Role of Human and Social Capital», OECD, 2001.

9Prosjekt initiert av arbeidsgruppa i franske Forum for andre velstandsindikatorer (FAIR).

10«How’s life? Measuring well-being», OECD, 2011.

11World Commission on the Social Dimension of Globalization, «A Fair Globalization: Creating Opportunities for All», ILO, Genève, 2004.

12«C/MIN (2009) 5/FINAL» (Rapport fra ministerrådets møte, 2009).

13«Economic Policy Reforms: Going for Growth», OECD, 2006.