Domstol for demokrati

Et av den arabiske vårens mest overraskende resultater er utvilsomt prosjektet om en internasjonal grunnlovsdomstol. Ideen er foreslått av Tunisias president, Moncef Marzouki, etter hans bitre erfaringer i hjemlandet. I valg etter valg under Ben Ali var han vitne til fusk og terror, uten at de internasjonale konvensjonene for å sikre allmenne rettigheter og demokrati var til noen hjelp.

Det internasjonale samfunnet anser demokrati som en universell verdi, men har ingen midler til å håndheve prinsippet. Derfor trenger vi en juridisk instans som etterser at land overholder forpliktelsene sine, en rettsinstans som kan kontrollere om landenes lover og praksiser er i tråd med de internasjonale normene om menneskerettigheter og demokratiske friheter. Mange lands grunnlover plasserer allerede i dag folkeretten over de nasjonale lovene.

I FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter står det i artikkel 25 at «enhver borger skal […] ha rett og anledning til: a) Å ta del i varetakelsen av offentlige anliggender, direkte eller gjennom fritt valgte representanter. […] c) På alminnelige og like vilkår å ha adgang til offentlig tjeneste i sitt land.» De fleste landene i verden har undertegnet denne konvensjonen, og derfor må de nasjonale lovverkene i teorien respektere denne retten, uten å legge noen hindringer i veien. Det samme gjelder alles «rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet». Ut fra dette prinsippet skal alle religioner respekteres, samtidig som ingen skal påtvinges en religion.

Men svært mange land glemmer at de er forpliktet av konvensjonen de har ratifisert, og behandler konvensjonen mest som mantraer. Det skjer til tross for den store tilslutningen til disse internasjonale konvensjonene – inkludert fra land man under den kalde krigen kalte «folkedemokratier», land som er mer opptatt av religiøs indoktrinering enn demokratiske friheter og også rene diktaturer. Selv de vestlige landene, som er så stolte over å ha utformet disse konvensjonene, behandler dem mer som utstillingsvinduer for egne dyder enn som reelle forpliktelser med konsekvenser for deres egen nasjonale politikk.

Et tomrom i folkeretten

Vilkårene for demokratisk valg er blitt dårligere flere steder, med manipulering av valgresultatene og tvilsom valgkampfinansiering. Soningsvilkårene i store deler av verdens fengsler framstår som et grunnleggende angrep på prinsippet om menneskets verdighet. Og utenlandske statsborgere behandles ofte i strid med menneskerettighetserklæringene. Alt dette skyldes konstitusjonelle, juridiske eller regulatoriske tiltak innført i regelrett ignoranse overfor konvensjonene landene har undertegnet.

Folkeretten kan ikke forhindre dette, fordi FN-pakten bygger på en stor selvmotsigelse som har hindret framveksten av et globalt fellesskap basert på disse verdiene. Pakten fremmer pakten utvikling av folkeretten, mens har samtidig et begrep om suverenitet som motsetter seg enhver videreutvikling av en universell folkerett. Så når folkeretten brukes overfor suverene stater, skjer det i all beskjedenhet vel vitende om at statene har det siste ordet. Derfor har det vokst fram en kultur for straffefrihet basert på prinsippet om immunitet. Det finnes ikke noe internasjonalt rettsorgan som har i oppgave å kontrollere hvordan landene håndhever de demokratiske prinsippene. De internasjonale rettsorganene som eksisterer har ikke dette som definert oppgave, og har også en begrenset rekkevidde.

Den internasjonale domstolen i Haag tar bare opp saker hvis landene sakene angår blir enige om det, og kan ikke tvinge dem til det. Den internasjonale straffedomstolen, ansett som et stort framskritt, kan bare straffe internasjonal kriminalitet, og er sterkt begrenset av at noen av de mektigste landene ikke anerkjenner den. Bare Den europeiske menneskerettsdomstolen har overnasjonal makt og kan dømme land for brudd på Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Men dette er en regional domstol med begrenset geografisk rekkevidde. Slik trer det fram et tomrom i verdens institusjonelle struktur – som det tunisiske prosjektet kan fylle.

Forpliktet til å føye seg

Det originale i den foreslåtte domstolen er at den er rettet mot offentlige rettigheter – selve bærebjelkene i demokratiet – og samtidig mot menneskerettighetene. Å garantere dem er i seg selv et demokratisk prinsipp. Slik sett er forsvaret av demokratiet kjernen i prosjektet.

De eksisterende internasjonale instansene – som selv ikke er særlig demokratiske – har bare gjort beskjedne forsøk på å få landene til å vise større respekt for de forpliktelsene de har påtatt seg. FNs menneskerettighetsråd, FNs menneskerettighetskomité og de regionale instansene har ingen reell juridisk makt. Likevel utgjør FN-konvensjonene og FN-resolusjonene om å håndheve dem i dag et veritabelt internasjonalt normativt system. Domstolen det tunisiske prosjektet foreslår, skal ha som oppgave å påse at dette systemet blir håndhevd.

Domstolen skal både være rådgivende og løse tvister. Ulike aktører som opplever at demokratiet er truet – regjeringer, internasjonale og regionale organisasjoner, NGO-er, politiske partier, nasjonale organisasjoner eller yrkesorganisasjoner – skal kunne henvende seg til den for rådgivning. Alle vil dermed ha mulighet til å oversende domstolen lovforslag som angår demokratiet og menneskerettighetene, domstolen vil så avgjøre om de bryter med prinsippene og reglene for demokrati og offentlige rettigheter.

Domstolen vil også være åpen for individer (hvis de har støtte i en underskriftskampanje), internasjonale og regionale organisasjoner og NGO-er. Disse vil kunne melde inn alvorlige brudd (handlinger eller juridiske vedtak) på de demokratiske prinsippene og vilkårene for demokratiske valg. Den berørte staten vil være forpliktet til å føye seg etter domstolens beslutning. Domstolen vil ha 21 dommere – eller flere, hvis det trengs. For å skjerme dem fra landenes politiske innflytelse, skal de velges i tre etapper. Landene skal bidra til å utarbeide en liste over kandidater, der hvert land blir bedt om å foreslå ett navn. Denne listen skal så oversendes et kollegium bestående av dommere fra Den internasjonale domstolen og Den internasjonale straffedomstolen, og medlemmer av FNs folkerettskommisjon, det vil si personer med inngående kjennskap til folkeretten og det internasjonale juristmiljøet. Dette kollegiet skal så velge de 42 kandidatene som de mener er mest kompetente og har størst integritet. Deretter vil FNs generalforsamling utnevne 21 av dem.

Ingen trussel mot suvereniteten

Utvilsomt vil uvillige aktører stikke kjepper i hjulene. Det vil garantert komme innvendinger om at det allerede finnes lignende nasjonale og regionale instanser. Men det er vanskelig å argumentere for at den foreslåtte domstolen er overflødig, ettersom det til denne dag ikke er kommet noen juridiske sanksjoner etter brudd på de internasjonale konstitusjonelle normene. Den afrikanske union og Organisasjonen av amerikanske stater har gjennomført politiske sanksjoner (suspensjon eller eksklusjon fra organisasjonene), men bare i forbindelse med statskupp. EU går lenger: Artikkel 2 og 7 i EU-traktaten forutsetter sanksjoner mot generelle brudd på demokratiske prinsipper, og tilknytningsavtalene med tredjeland inneholder en klausul om at brudd på demokratiske spilleregler (i teorien) vil føre til at avtalen oppheves. Det tunisiske prosjektet må derfor bygge på de eksisterende instansene. Det sier seg selv at den nye domstolen bare kan trekkes inn dersom partene har uttømt mulighetene som ligger i de berørte landenes nasjonale rettsapparater. Det samme gjelder forholdet til regionale instanser, der slike finnes.

Argumentet om respekt for nasjonal suverenitet vil utvilsomt også dukke opp. Men i mange land der innbyggerne er fristet av farlige nasjonalistiske ideologier, glemmer de gjerne at det som beskytter dem best er en kontrollert videreutvikling av folkeretten, ikke en nedbygging. Dessuten, selv om håndhevelse av folkeretten begrenser lands suverenitet, så er folkeretten selv et resultat av avtaler mellom suverene stater. Prosjektet om en internasjonal grunnlovsdomstol er ingen trussel mot suvereniteten, men bare et krav om at forpliktelser inngått under full suverenitet blir respektert.

Den afrikanske union har allerede vedtatt en resolusjon til støtte for prosjektet. Den skal legges fram for FNs generalforsamling denne høsten. Alle borgere i verden som er opptatt av demokratiske framskritt, har et stort ansvar, nemlig å få støtte fra både «sivilsamfunnet», nasjonale instanser og politiske partier som bryr seg om demokratiets ve og vel. Deretter gjenstår det bare at landene innfører prosjektet – eller legger sin uredelighet skamløst for dagen.

Oversatt av L.H.T.

Fotnoter:
1 Artikkel 26 i Wien-konvensjonen om traktatretten: «Pacta sunt servanda ’avtaler skal holdes’. Enhver gjeldende traktat er bindende for partene og håndheves av dem i god tro.» Konvensjonen er ratifisert av 113 land (ikke Norge), men det er antatt at disse prinsippene i det vesentlige kodifiserer gjeldende ulovfestet folkerett.

(…)