Med medienes fokus på småkonflikter, migrasjonsbølger, drap, massakre på sivile, og kyniske stormakter som Russland og Tyrkia, eller Trumps USA, kan man fort få inntrykk av at det internasjonale samfunnet er et eneste stort kaos. Årsakene til det tilsynelatende kaoset går tilbake til begynnelsen av 90-tallet.
Berlinmurens fall syntes å innvarsle en helt ny tidsalder med en lykkelig globalisering anført av USA. Den FN-ledede Golfkrigen i 1990-1991 var her et prakteksempel, men utover 90-tallet forsøkte USA å lage nye regler. Krigen i Kosovo var en test for de som ville innføre en rett til å blande seg inn i andre staters indre anliggender. Ideen om en lykkelig globalisering – gjort midlertidig mulig av Russlands kollaps og et reservert Kina – kulminerte med intervensjonen i Libya i 2011 som avslørte farlige selvmotsigelser.
Verdensordenen som ble etablert i 1945 har hele tiden blitt rystet av kriser og konflikter, men det offisielle fundamentet er fortsatt de humanistiske, sosiale prinsippene fra Philadelphia-konferansen om sosiale rettigheter (1944) og San Francisco-konferansen om forbud mot krig (1945), som ledet til opprettelsen av FN. Mens finanskrisene i 1998 og 2008 har blitt framstilt som uhell på ferden, avslørte Trumps valgseier en paradoksal intern protest mot frihandelsdogmet. Inntrykket av kaos skyldes også endrede styrkeforhold med nye stormakter som har kommet til mens andre har falt av, og ikke minst fra en gradvis endring av de internasjonale spillereglene, som begynte på 90-tallet og nå blir utfordret.
Endrede spilleregler
Fra 1945 til 1990-tallet var spillereglene hugd i stein i FN-pakten. De mektigste landene nølte ikke med å omgå dem med vetoretten og gripe inn militært i sine innflytelsessoner: Sovjetunionen i Øst-Europa, USA i Sentral-Amerika, Frankrike i Afrika, Israel i nabolandene. Men de forsøkte ikke å endre reglene eller å innføre nye. De gjorde sitt beste for å bevare fasaden og ikke bryte reglene for åpenlyst.
Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!
Papiravis og full digital tilgang
Fornyes til 199,- per kvartal
FN-pakten var ikke bare et holdepunkt, men også en slags internasjonal tillitserklæring. Selv den krasseste kritikken – De Gaulle angrep FN («Tingen») for å kritisere den franske nykolonialismen i Afrika, mens Reagan klaget over et USA-fiendtlig byråkrati – begrenset seg til sporadiske utbrudd og angrep ikke pakten som ga stormaktene både status og vetorett. De fulgte de offisielle reglene for maktbruk, men tolket dem vidt med for eksempel å hevde at de handlet i «preventivt selvforsvar» – i motsetning til reelt selvforsvar som per definisjon er å besvare et angrep. Ingen FN-instans godkjente noen gang denne semantiske kreativiteten, som for eksempel Israel brukte da de bombet et irakisk atomkraftverk i 1981.
Krigspropagandaen under bombingen av Beograd introduserte en ny ideologisk konsensus.
På 90-tallet endret det seg. Under USAs president Bill Clinton (1993–2001) forsøkte Vesten å gjøre om på spillereglene, spesielt retten til å gå til krig (jus ad bellum), og la dermed grunnlaget for dagens kaotiske internasjonale relasjoner. Til å begynne med møtte de lite motstand, men intervensjonen i Libya og konflikten i Syria har satt en bråstopper for prosjektet, uten at man dermed kan skimte noen tilbakevending til etterkrigstidens orden eller en ny orden.
Ødeleggende dobbeltmoral
Sovjetunionens kollaps åpnet til å begynne med for en konsensusbasert utøvelse av retten til å gå til krig, da den endte den kalde krigens «bakgårdstenkning». FNs sikkerhetsråd godkjente enstemmig, med felles sikkerhet som begrunnelse, 35 lands militæraksjon mot Irak (2. august 1990–28. februar 1991). Det var et skoleeksempel på utøvelse av folkeretten: Et land (Irak) annekterte et annet (Kuwait) og brøt fundamentalt med de mest solid forankrede reglene siden Folkeforbundet som var fundamentet for FN-pakten. Den gang snakket man entusiastisk om en ny verdensorden og framveksten av et reelt «verdenssamfunn» som endelig ville sikre at loven seiret over rå makt, det gode over det onde.
NATO-intervensjonen i Kosovo i 1999 er talende for 90-tallets politiske univers. Den skapte en brist i de internasjonale relasjonene som fortsatt ikke er leget. Krigspropagandaen i mediene under bombingen av Beograd – en folkerettsstridig militæraksjon uten FN-mandat1 Se Serge Halimi, Dominique Vidal, Henri Maler og Mathias Reymond, L’opinion, ça se travaille! Les médias et les «guerres justes», Agone, Marseille, 2014 (2000). – introduserte en ny ideologisk konsensus som undergravde den hardt tilkjempede konsensusen fra 1945. Det villede nederlaget til fredsforhandlingene i franske Rambouillet, hvor USA med hjelp fra Tyskland bokstavelig talt manipulerte de europeiske landene (i fremste rekke Frankrike, Beograds historiske allierte), viste et bevisst valg om en militær løsning, mens fredelige alternativer fortsatt kunne ha forhindret massakrene som skulle komme.
Sikkerhetsrådet har lært fra erfaring, og blitt nøye med å presisere omfanget av sanksjonene.
Rambouillet-møtet strandet på grunn av ett punkt: Serbias president Slobodan Milošević godtok internasjonale observatører fra Organisasjonen sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) eller EU, men nektet å tillate NATO-utsendinger som han hadde all grunn til å tvile på upartiskheten til. Det ble påskuddet USA trengte for å starte – uten mandat fra Sikkerhetsrådet, men med tilslutning fra Frankrike og Storbritannia – en omfattende bombing i mars 1999 som endte med at Serbia kapitulerte tre måneder senere. Denne maktbruken under omstendigheter som FN-pakten ikke dekket, ble gjentatt i den amerikanske invasjonen av Irak i 2003, denne gangen uten Frankrikes støtte.
NATOs intervensjon i Kosovo endte med en etnisk rensning av serberne i Kosovo. Jugoslavias kollaps i 1991 hadde allerede bidratt, med «verdenssamfunnets» og spesielt EUs støtte, til at det oppsto ministater på nasjonalistiske eller kriminelle fundamenter, slik som dagens Kosovo. På 2010-tallet ble de serbiske lederne, med rette, dømt for menneskerettsbrudd i Den internasjonale straffedomstolen for det tidligere Jugoslavia. Krigsforbrytelsene til NATO, som bevisst bombet sivile mål, blant annet Serbias rikskringkasting, er fortsatt ustraffet.
Denne dobbeltmoralen har vært ødeleggende for de internasjonale relasjonene. Spesielt siden man hevdet at situasjonen forsvarte – på bakgrunn av falsk informasjon (som Milošević’ påståtte «hesteskoplan») – at man tilsidesatte FN-paktens grunnprinsipp om grensenes ukrenkelighet og oppløste et FN-land (Den føderale republikken Jugoslavia). Russland nevner så ofte anledningen byr seg at Vesten nekter landet å gjøre i Abkhasia, Ossetia og på Krim det de selv gjorde i Kosovo.
Nytt beskyttelsesansvar
I 1945 var stormaktene blitt enige om spillereglene, spesielt om når man kunne gå til krig og bruke makt generelt. På tross av den kalde krigen var FN-systemet fortsatt basert på at krig var forbudt og på prinsipperklæringene om å begrense årsakene til krig. FN-ordenen var på de små landenes side, ettersom den forbød de sterkere landene – og spesielt kolonimaktene – å tvinge gjennom viljen sin. FN-pakten innskrenket betingelsene for å bruke makt til bare «å fjerne trusler mot freden», dermed fratok den stormaktene deres mer subjektive argumenter. På 1800-tallet hadde europeerne for eksempel hevdet at de intervenerte mot Det osmanske riket for å beskytte de forfulgte kristne minoritetene i noe tilsvarende en «humanitær intervensjon».
90-tallet åpnet for en endring av den politiske og rettslige maktbalansen med utvidelsen av hva som ble regnet som legitime omstendigheter for å gå til krig. Ideen om en plikt eller rett til å gripe inn ble frontet av den italienske statsviteren Mario Bettati og Bernard Kouchner, grunnleggeren av Leger uten grenser (MSF).2 Se Mario Bettati og Bernard Kouchner, Le Devoir d’ingérence. Peut-on les laisser mourir?, Denoël, Paris, 1987. Makten til staten og dens ledere måtte underordnes den internasjonale ordenens verdier, mente de.
Kosovo-krigen var et resultat av denne ideologien. Krigen var «utvilsomt et eksempel på innblanding», sier tidligere MSF-leder Rony Brauman som på den tiden støttet den. «Var det et utslag av retten til å gripe inn militært? Man kan hevde det, og det er det tilhengerne av ‘retten’ til å gripe inn gjør, en rett som nå opplever et comeback i FN».3 Se Rony Brauman, Guerres humanitaires? Mensonges et intox, Textuel, Paris, 2018.
Realpolitikkens kynisme
I 2005 anerkjente FNs generalforsamling et nytt prinsipp som ikke var med i FN-pakten fra 1945: ansvaret for å beskytte. Det innebærer at formelt sett suverene regjeringer har forpliktelser overfor sine borgere, som «verdenssamfunnet» kan fastsette og tvinge dem til å overholde med militær makt om nødvendig. Det er ikke tilfeldig at kommisjonen som utformet prinsippet kom til sine konklusjoner samtidig som Kosovo-krigen pågikk.4 «The Responsibility to Protect», rapport fra International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICSS), Ottawa, desember 2001. Brauman bemerker at Kosovo «nok ikke var fremmed for kommisjonens drøftinger og forslag». Intervensjonen i Libya i 2011, den eneste militæraksjonen Sikkerhetsrådet offisielt har godkjent ut fra «ansvaret for å beskytte», er arven etter Kosovo.
NATO-operasjonen i Kosovo var mulig fordi det på den tiden manglet en motvekt internasjonalt. I FN-universet er 90-tallet kjent som «sanksjonstiåret»: Sikkerhetsrådet var dominert av P3 (de tre vestlige faste medlemmene: USA, Storbritannia og Frankrike) og vedtok, med tidvis tvilsomme resultater, en rekke tvangstiltak mot land som «truet verdensfreden eller den internasjonale sikkerheten». Forbudet mot all handel med Irak under den første Golfkrigen hadde uforsvarlig katastrofale konsekvenser for sivilbefolkningen.
Sikkerhetsrådet har lært fra erfaringen, og kritikken, og har siden vært nøye med å presisere omfanget og varigheten av sanksjonene, samt humanitære unntak.5 Se Alexandra Novosseloff (red.), Le Conseil de sécurité des Nations unies. Entre impuissance et toute-puissance, CNRS Éditions, Paris, 2016. Men tendensen er at Sikkerhetsrådets oppdrag utvides, fra teknisk assistanse til sanksjoner mot personer, langt utover den juridiske rammen. Som juristene Anaïs Schill og Mouloud Boumghar bemerker om Kosovo og Irak: «Disse vide og iblant kunstige tolkningene av Sikkerhetsrådets resolusjoner gjenspeiler […] omgåelser av det felles sikkerhetssystemet som svekker institusjonens autoritet og troverdighet. På sikt vil de, med de stadig flere unntakene fra forbudet mot å bruke makt, utfordre hele byggverket FN-pakten har skapt.»6 Alexandra Novosseloff (red.), Le Conseil de sécurité des Nations unies, se over.
Disse institusjonelle og politiske nyvinningene utbredte ideen om at nasjonal suverenitet var et foreldet prinsipp, både geopolitisk og økonomisk. Det liberale markedsdemokratiets seier på 90-tallet brakte fram en globaliseringsideologi som syntes å forene hele verden under amerikansk ledelse. EU gjorde seg til en av dens forposter. Unionen påtok seg oppgaven med å spre godene til Sentral- og Øst-Europa gjennom EU-utvidelse, og til Afrika gjennom økonomiske partnerskapsavtaler. Verdens handelsorganisasjon ble etablert i 1995 for å innlemme tjenester og åndsverk i handelsavtalen GATT. Industrilandene styrket sin nyliberale lederrolle og reduserte landene i sør til tilskuere (G5, G6, G7, G20).
Den nye orden var tilsynelatende stabil, men dagens stormer var allerede i ferd med å blåse opp. Mediene og innflytelsesrike tenkere hyllet den fordi den utfordret det westfalske nasjonalstatssystemet.7 Med Freden i Westfalen (1648) anerkjente for første gang alle de store landene i Europa hverandre som gjensidig suverene og ble enige om reglene for forholdene mellom dem. Samtidig frikjente den stormakter som USA og Frankrike (i Afrika), og andre land, som Israel, som åpenlyst og ustraffet brøt folkeretten. Proklamasjonen av et «verdenssamfunn» klarte ikke å skjule at mens noen ble tvunget til å følge reglene, kunne andre unne seg realpolitikkens kynisme. Man brydde seg dessuten lite om legitimiteten til de, for det meste vestlige land, som definerte verdiene og når de skulle gjelde.
Brudd med folkeretten
På samme tid kom det stadig flere internasjonale straffedomstoler, som skulle redusere straffefriheten. Straffedomstolene gjenspeilte de stadig hyppigere, dårlig definerte og selektive intervensjonene til «verdenssamfunnet» – som i Jugoslavia, Sierra Leone, Rwanda og Kambodsja. Men det var framfor alt statuttene til Den internasjonale straffedomstolen (vedtatt i Roma i 1998) som markerte seieren for felles verdier innen internasjonal rett og oppreisning for de skadelidende befolkningene. Det er grunnen til at domstolen fikk myndighet til å dømme også sittende statsledere og dermed overstyre prinsippet om diplomatisk immunitet. Den internasjonale straffedomstolen fremmer et rettssyn som er like løsrevet fra virkeligheten på bakken som det er fra de internasjonale styrkeforholdene.
Det internasjonale samfunnet rives nå ut av dette ideologiske «clintonske» øyeblikket. For det første krever de såkalte framvoksende landene sin plass ved bordet: Hvorfor er det alltid de samme som formulerer FN-resolusjonene? Faktisk er 70 prosent av Sikkerhetsrådets resolusjoner skrevet av P3. Sikkerhetsrådet åpner nå korridorene for «sivilsamfunnet», og arbeidsgruppene sine for flere stater, for å utvide konsensusen rundt resolusjonene uten egentlig å endre styrkeforholdene. Dessuten har Russland kommet tilbake på den internasjonale scenen. Intervensjonen i Ossetia og Abkhasia i 2008 viste Russlands vilje til å hevde seg. Og et Georgia med ambisjoner om å bli med i et nølende NATO, var den perfekte motstanderen.
Den fransk-britiske intervensjonen i Libya markerer utvilsomt begynnelsen på ferden ut av 1990- og 2000-tallets ideologiske univers. Intervensjonen har svekket enigheten innad i P5 (de fem faste medlemmene i Sikkerhetsrådet). Russlands og Kinas blanke stemmer gjorde at Sikkerhetsrådet kunne vedta en resolusjon som ga medlemslandene lov til å gjøre «alle nødvendige tiltak [for] å beskytte sivilbefolkningen og sivile områder» med en «flyforbudssone», men samtidig utelukket den «en utenlandsk okkupasjonsstyrke».
Uansett om prinsippet om «ansvar for å beskytte» kan forsvares eller ikke, innebærer det en endring av FN-pakten, med all usikkerheten det medfører. Hvis pakten skal revideres må det skje etter de offisielle prosedyrene for å forhindre en tillitskrise mellom landene, også stormaktene. I Libya overskred NATO i praksis mandatet fra Sikkerhetsrådet. Intervensjonen endte dessuten med Gaddafis fall, i brudd med folkeretten som forbyr regjeringsskifte som mål for krig.
Komplekse kriser
Handlingsforløpet sjokkerte Russland og Kina. De mente at de var blitt lurt og vil ikke la det skje igjen. Diskusjonene innad i Sikkerhetsrådet er varig preget. Kina og Russland er nå blitt de som minner om FN-pakten, og spesielt prinsippet om å ikke blande seg inn i andre lands indre anliggender, selv om de selv ikke er spesielt opptatt av menneskerettigheter.
Kina overrasket da landet signerte FNs klimaavtale. Betimelig nok tok det også oppmerksomheten bort fra det faktum at landet nekter å etterfølge Den internasjonale tvistedomstolens beslutning i striden med Filippinene om Kinahavet. Konflikten i Syria viser tydelig at Vesten ikke lenger har en like dominerende rolle internasjonalt. Frankrike og USA gikk i front som krigshissere mot Bashar al-Assads kriminelle regime i 2012, men ser nå en mulig fred utkrystallisere seg uten dem.
Mens FN-pakten søker å begrense og forby krig, blir militæroperasjoner utført mer eller mindre i brudd med folkeretten («humanitære kriger») ofte kritisert for å være vilkårlige eller destabiliserende.
Om Sikkerhetsrådet fortsatt har en sentral plass i forvaltningen av den kollektive sikkerheten, slik dets overfylte dagsorden viser, har en farlig vaghet fått fotfeste i den internasjonale politikken. Utover aktørenes, og spesielt P5s, dobbeltmoralske og destabiliserende holdning, møter det internasjonale samfunnet nye trusler og problemstillinger som FN-pakten i sin tid ikke kunne forutse og som gjør at stormaktene bør tenke seg om. Mange konflikter passer ikke inn i de gamle kategoriene. De er verken internasjonale eller interne, de er internasjonaliserte interne konflikter, lokale konflikter som har utartet og involvert andre stater, og også internasjonale kriminelle organisasjoner eller terrorgrupper.
Hvorfor er det alltid de samme landene som formulerer FN-resolusjonene?
Beskyttelsen av sivilbefolkningen, som ofte rammes langt hardere enn de krigførende partene, er blitt en sentral bekymring som berettiger å utvide mandatet for visse fredsbevarende operasjoner til offensive aksjoner noen steder. Men beskytterne av den internasjonale orden er ofte forvirret i møte med disse nye krisene. «Vi vet ikke om vi skal sørge for humanitærhjelp, få til en våpenhvile eller finne en politisk løsning», sier tidligere FN-rådgiver Alvaro de Soto. «Det eneste mulige utfallet av en slik tilnærming er å skape forventninger og dermed, gitt sannsynligheten for å mislykkes, gjøre forhandlinger mindre verdt.»8 Alvaro de Soto, «Les nouveaux enjeux de la diplomatie», France Forum, nr. 62, Paris, juli 2016.
Knuste vaser til neste generasjon
EU er, med sitt moderne regelverk fra Maastricht-avtalen i 1992, varig svekket. Det viser striden om rettsstaten mellom EU-landene i øst og grunnleggerlandene, i likhet med Storbritannias utmelding. Kanskje er det et tegn på at unionen ikke er tilpasset den nye geopolitiske situasjonen og går mot oppløsning. Mer grunnleggende er det nasjonalstatens status som er i spill: EU fortsetter å forkynne overskridelse av den nasjonale suvereniteten, mens de rådende eller gryende stormaktene snarere hever dens fane (USA, Russland, Iran, Tyrkia).
«Vi må slutte med en moralsk posering som iblant gjør oss avmektige», forklarte Frankrikes president Emmanuel Macron til sitt diplomatkorps 4. januar 2018. «Jeg er opptatt av staters suverenitet og stabilitet. Det er det vi ikke har funnet hittil: sikrere former for å sørge for fred og stabilitet eller alternative måter la folkesuvereniteten komme til uttrykk på.» Annonserer Macron dermed at parentesen fra 90-tallet er i ferd med å lukkes? At Frankrike går bort fra «ansvaret for å beskytte» etter å ha presset så hardt på for dette prinsippet i Libya i 2011? Er det en tilbakevending til ånden i FN-pakten?
Det internasjonale samfunnet mangler visjoner om sin egen framtid. Som Frankrikes tidligere utenriksminister Hubert Védrine sier: «Verden befinner seg i en situasjon som ligner på 1800-tallet uten Wien-kongressen» – det vil si at aktørene ikke har kommet sammen og fordelt rollene seg imellom. Etter Sovjetunionens kollaps ville FN-generalsekretær Boutros Boutros-Ghali (1992-1996) ha en stor internasjonal konferanse for å få en ny internasjonal konsensus bygd på fundamenter alle aktørene klart hadde drøftet og blitt enige om for å bygge gjensidig tillit. Dette behovet er enda mer påtrengende i dag. Nøkkelsaker er retten til å gå til krig, til å bruke makt og beskyttelsen av stadig mer mishandlede menneskerettigheter, inkludert Europas behandling av flyktninger.
Under sin første tale til FNs generalforsamling i september i fjor hyllet Macron internasjonalt samarbeid overfor en krigshissende Trump. Vil Macron ta konsekvensene også i Afrika? «Om reformen [av FN] ikke er knyttet til en strategisk visjon for multilateralismens framtid, er faren stor for at en grundig og tydelig ønsket endring ikke vil oppnås», advarte Michèle Griffin, leder for politisk planlegging hos FNs generalsekretær. «Da vil neste generasjon måtte reparere de knuste vasene.» I dag, konkluderer hun, «er tilliten til de internasjonale institusjonene på sitt laveste».9 Michèle Griffin, «Un paysage mondial en mutation», France Forum, se over.
Oversatt av redaksjonen
Anne-Cécile Robert er redaksjonsmedlem, franske Le Monde diplomatique.
- 1Se Serge Halimi, Dominique Vidal, Henri Maler og Mathias Reymond, L’opinion, ça se travaille! Les médias et les «guerres justes», Agone, Marseille, 2014 (2000).
- 2Se Mario Bettati og Bernard Kouchner, Le Devoir d’ingérence. Peut-on les laisser mourir?, Denoël, Paris, 1987.
- 3Se Rony Brauman, Guerres humanitaires? Mensonges et intox, Textuel, Paris, 2018.
- 4«The Responsibility to Protect», rapport fra International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICSS), Ottawa, desember 2001.
- 5Se Alexandra Novosseloff (red.), Le Conseil de sécurité des Nations unies. Entre impuissance et toute-puissance, CNRS Éditions, Paris, 2016.
- 6Alexandra Novosseloff (red.), Le Conseil de sécurité des Nations unies, se over.
- 7Med Freden i Westfalen (1648) anerkjente for første gang alle de store landene i Europa hverandre som gjensidig suverene og ble enige om reglene for forholdene mellom dem.
- 8Alvaro de Soto, «Les nouveaux enjeux de la diplomatie», France Forum, nr. 62, Paris, juli 2016.
- 9Michèle Griffin, «Un paysage mondial en mutation», France Forum, se over.
Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!
Papiravis og full digital tilgang
Fornyes til 199,- per kvartal
