Skuffelse i Ukraina

Normandie-kvartetten bestående av Frankrike, Tyskland, Ukraina og Russland hadde ikke vært samlet på tre år, mens konfliktene ble stadig mer fastlåst mellom de ukrainske myndighetene og de prorussiske utbryterrepublikkene Luhansk og Donetsk i Donbass. Men i fjor sommer vekket Frankrikes president Emmanuel Macron liv i kvartetten etter at Volodymyr Zelenskyj i april vant over sittende president Petro Porosjenko med 73 prosent av stemmene. Valgskredet fortsatte i juli, da partiet hans, Folkets tjener, fikk 43 prosent av stemmene og dermed absolutt flertall i parlamentet (Rada) – for første gang i Ukraina siden innføringen av flerpartisystemet i 1991. Den nye presidenten har dermed fått et sterkt mandat fra velgerne, som forventer mye av ham, ikke minst at han skal løse konflikten i Donbass.

Mens Porosjenko valgte å isolere separatistprovinsene, har etterfølgeren en annen innfallsvinkel. I valgkampen snakket Zelenskyj gjerne russisk i ukrainske medier, og ved makten har han unngått å snakke om «russisk aggresjon» i Donbass.¹ Han har også gitt signaler om at han ønsker å bringe opprørsprovinsene tilbake i folden. I september lanserte regjeringen hans en plan for å gjenoppta de økonomiske og humanitære forbindelsene til separatistområdene, inkludert pensjonsutbetalingene den forrige regjeringen hadde blokkert.²

Håp om løsning

Macron grep anledningen med en ny regjering i Kiev til å bringe Russland tilbake som fullverdig medlem av Europarådets parlamentarikerforsamling, som landet har vært suspendert fra i fem år. I september utvekslet russerne og ukrainerne 70 fanger. Noen dager senere ble Minsk-gruppen – bestående av Ukraina, Russland og Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa (OSSE) – enig om å opprette tre prøveområder langs fronten hvor tyngre våpen skulle trekkes tilbake: Petrivske, Stanytsja Luhanska og Zolote.³ Alle stedene var områder hvor det fortsatt var sporadiske trefninger.

Meningsmålinger viser at et flertall av ukrainerne vil ha fred, men ikke for enhver pris.
Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!
Papiravis og full digital tilgang
Bestill nå

Fornyes til 199,- per kvartal

Med denne utviklingen trodde Frankrike på et snarlig toppmøte for Normandie-kvartetten. I Paris ble det snakket om oktober, mens Kreml var mer forsiktige og sa tidligst i november. Landenes fire statsledere møttes til slutt 9. desember i den franske hovedstaden. I mellomtiden hadde regjeringen i Kiev gått med på å signere den såkalte Steinmeier-planen – oppkalt etter den tidligere tyske utenriksministeren Frank-Walter Steinmeier – som innebar lokalvalg i separatistprovinsene under oppsyn fra OSSE. I planen får OSSE også rollen som observatør i Donbass, i påvente av at Rada skal stemme over en lov om å gi Donbass en særstatus med utvidet selvstyre. Signalet ble tatt godt imot i Russland, som for å vise sin tilslutning til toppmøtet leverte tilbake tre krigsskip beslaglagt utenfor Krim i november 2018.

Paris-toppmøtet ga håp om ytterligere skritt mot en politisk løsning på konflikten, men resultatene begrenset seg stort sett til militær nedtrapping. Toppmøtet klarte ikke å fjerne tyngre våpen fra hele fronten, slik Minsk 2-avtalen fra februar 2015 stipulerer. De fire statslederne ble imidlertid enige om å opprette tre nye prøveområder langs fronten innen mars i år. Minsk-gruppen skal også utarbeide en ny plan for minerydding. I tillegg skal alle fanger utveksles – dette ambisiøse målet ble bare delvis nådd 29. desember, da russerne og ukrainerne ikke utvekslet alle, men to hundre fanger. Det er også planer for flere nye grenseoverganger langs frontlinjen for å bedre levekårene i Donbass og å la folk besøke slekt og venner. Det ble dessuten bestemt at det skal holdes et nytt toppmøte i Berlin innen utgangen av april.⁴

Ny gasskrig

I Russlands øyne endrer valget av Zelenskyj ingenting grunnleggende for konflikten i Donbass: Ballen ligger hos regjeringen i Kiev, som må gjennomføre Minsk-avtalene. Da Putin bestemte seg for å dra til Paris, hadde han sannsynligvis to mål. For det første å blidgjøre Macron, som hadde vendt ryggen til deler av Frankrikes diplomatkorps og militærledelse for å få med Russland. Men kanskje viktigere for Putin var det å snakke gass med Zelenskyj, som han møtte for første gang i Paris. Med seg hadde den russiske presidenten energiminister Aleksandr Novak og Gazprom-direktør Aleksej Miller. Og det hastet, for tiårskontrakten mellom Russland og Ukraina om gassleveranse og -transitt ville løpe ut i slutten av desember.

Diskusjonene må ha vært fruktbare, for 20. desember annonserte russerne og ukrainerne at de var blitt enige om å forlenge transitten av russisk gass til Europa gjennom Ukraina. Sammen med volum og pris var kontraktens varighet den store bøygen. Ukraina ønsket ti år, mens Russland ville ha et år. Det endte til slutt med fem år. Gazprom forpliktet seg dessuten til å utbetale de 2,9 milliarder dollarene som tvistedomstolen i Stockholm hadde dømt selskapet til å betale til ukrainske Naftogaz. Pengene ble betalt 27. desember. I bytte avsto Ukraina fra å gå til sak mot Gazprom for å ikke overholde transittavtalen (spesielt klausulen om minstevolum), hvor selskapet sto i fare for å bli dømt til å betale en erstatning på 12,2 milliarder dollar. Samtalene i Paris bidro til å løse gasskrangelen og forhindret en eskalering mot en ny «gasskrig». Fortsatt transitt gjennom Ukraina er også en betingelse fra Tyskland for å fullføre byggingen av Stream 2-ledningen i Østersjøen, som skal frakte russisk gass til Europa.

Kompromitterende informasjon

Russland har ofte blitt kritisert for å insistere på at Minsk-avtalene må følges til punkt og prikke, uten å samtidig legge nok press på de prorussiske separatistene i Luhansk og Donetsk for at det skal skje. Ukraina nekter på sin side å gå videre innenfor avtalens upopulære rammeverk. Meningsmålinger viser at et flertall av ukrainerne vil ha fred, men ikke for enhver pris. I begynnelsen av oktober svarte 56,2 prosent av de spurte at de var imot å gi særstatus til Donbass, og 59 prosent var imot amnesti for separatistkrigere.⁵

Flere tusen ukrainere gikk ut i gatene i protest etter at Kiev-regjeringen signerte Steinmeier-planen i begynnelsen av oktober, en signering som formelt åpnet veien for Paris-toppmøtet. Mange ukrainere ser planen som en kapitulasjon for Kreml. De mener planen – som tidligere president Porosjenko kaller «Putin-planen» – gir Kreml altfor mye, ettersom regjeringen i Kiev ikke får noen garanti om at Ukraina igjen skal få kontroll over grensen mellom Donbass og Russland. Zelenskyj sa på pressekonferansen etter Paris-toppmøtet at dette kravet fortsatt er et ufravikelig vilkår for at Kiev skal anerkjenne lokalvalg i Donbass.⁶

Det at Minsk-prosessen skal innebære en gradvis oppheving av EUs sanksjoner mot Russland, gir ukrainerne mindre grunn til å oppfylle betingelsene i Minsk-avtalene. Mens Kreml på sin side har all grunn til å insistere på at avtalen skal gjennomføres uten endringer. I Paris var Putin opptatt av å minne franskmennene og tyskerne om at de må overholde avtalene de har signert. Mens Frankrike og Tyskland ser seg som meklere mellom to parter, ser Russland dem i praksis som Kievs garantister. Russerne mener derfor at de ikke legger nok press på Ukraina for at landet skal oppfylle avtaleforpliktelsene sine.

I fjor sommer forsøkte Kiev uten hell å skaffe seg litt handlingsrom ved å utvide Normandie-kvartetten med USA og Storbritannia, som er langt mindre forsonlige overfor Russland. Varselet om at Trump i juli i fjor kan ha forsøkt å presse Zelenskyj til å etterforske sin potensielle rival, demokraten Joe Biden, har for øyeblikket gjort Ukraina til et ømtålig tema i Washington. Men det har ikke stanset – snarere tvert imot – en ny kontrakt om å levere Javelin-panservernmissiler til den ukrainske hæren (den andre leveransen siden desember 2017) eller godkjennelsen fra Kongressen om å gi ytterligere millioner i militærhjelp til Ukraina.

Usannsynlige scenarier

Russlands avventende holdning reiser spørsmål om hva som er Kremls egentlige mål. Det er det samme som det har vært siden 2014: å forhindre at Ukraina blir med i NATO og knytter tettere bånd til EU. Inntil nylig syntes Kreml å tro at gjeninnlemming av utbryterrepublikkene i Ukraina med en særstatus ville gi Russland en rett til å ha et ord med i laget og dermed hindre NATO-medlemskap. Er det fortsatt Russlands mål?

Det er ikke sikkert. I fjor vår besluttet Putin å «pass-ifisere» Donbass, slik Russland har gjort med andre frosne konflikter i tidligere sovjetområder som Transnistria, Abkhasia og Sør-Ossetia. Innen utgangen av 2019 hadde allerede rundt 200 000 av de nær to millioner innbyggerne i de ukrainske separatistprovinsene fått eller søkt om russisk pass.⁷ Dette grepet fjerner Donbass enda mer fra resten av Ukraina og skaper en kontrollert instabilitet som gjør NATO-medlemskap vanskelig.

Det er lite sannsynlig på dette stadiet, men en solid garanti fra NATO om at alliansen ikke vil ta inn Ukraina, er i praksis den eneste måten Kreml kan bli enig med regjeringen i Kiev på og dermed gjeninnlemme Donbass. De andre scenariene, som at Ukraina igjen vedtar en status som alliansefri nasjon eller avstår Donbass, virker enda mindre sannsynlige. Om status quo består vil Normandie-kvartetten bli rammeverk for å håndtere en frossen konflikt, noe som er alt annet enn det Macron håper på.

Oversatt av redaksjonen

Igor Delanoë er nestleder for Observatoire franco-russe (Moskva).

1
Arkady Moshes, «The Normandy Summit on Ukraine: no winners, no losers, to be continued», FIIA Comment, nr. 14, Utrikespolitiska institutet, Helsinki, desember 2019.
2
«Ukraina regner med å gjenoppta utbetaling av pensjoner til innbyggerne i Donbass» (på russisk), Nezavisimaja Gazeta, Moskva, 25 september 2019.
3
«Disengagement: OSCE is monitoring how sides in eastern Ukraine deliver on agreement», OSCE, 19. oktober 2016.
4
«Sommet de Paris en format ‘Normandie’», den franske presidentens kontor, Paris, 9. desember 2019.
5
Meningsmåling utført med et representativt utvalg av den ukrainske befolkningen utenom Krim og Donbass. Fabrice Deprez, «Ukraine remains split over how to achieve peace in contested Donbas region», Public Radio International, 6. november 2019.
6
«Zelenskyj krevde kontroll over grensen før valget i Donbass» (på russisk), Rossija Segodnja, Moskva, 10. desember 2019.
7
«Vi vet antallet med russisk statsborgerskap i LNR» (på russisk), Lenta, 13. november 2019, https://lenta.ru.