Nøytralitet for fall i Sveits

Hele Sveits holdt pusten under en stekende sol 16. juni 2021, da et Genève fullt av journalister og sikkerhetsstyrker rullet ut den røde løperen for Joe Biden og Vladimir Putin. Det første møtet mellom den amerikanske presidenten og hans russiske motsvar fant sted i en tid med opptrapping av sanksjoner og utvisning av diplomater. I «nøytrale» Sveits skulle lederne for verdens to største atommakter forsøke å gjenoppta dialogen – som et ekko av det første toppmøtet mellom Ronald Reagan og Mikhail Gorbatsjov i samme by i november 1985, som førte til forhandlingene som skulle bidra til å ende den kalde krigen.

35 år senere forsøkte Sveits å innbille seg at «Genève-ånden» kunne skape et nytt mirakel. Landet tenkte allerede på hvor fordelaktig denne historiske dagen ville bli for omdømmet. «Dette møtet er bra for troverdigheten til Sveits i verden: en liten, nøytral stat som skaper tillit og kombinerer et sterkt demokrati med sosial stabilitet», sa lederen for landets utenriksdepartement Ignazio Cassis (FDP. Die Liberalen) til pressen. «Lille Sveits, storpolitikkens scene», skrøt den store konservative avisen Neue Zürcher Zeitung.

Som de aller fleste har fått med seg, stanset ikke den negative spiralen etter forsøket på å skape dialog. Etter flere møter i Genève ble det siste møtet, planlagt 24. februar i fjor mellom USAs utenriksminister Antony Blinken og Russlands utenriksminister Sergej Lavrov, avlyst i siste liten. Samme dag gikk russiske styrker inn i Ukraina, en offensiv som den sveitsiske regjeringen umiddelbart fordømte som et «grovt brudd på folkeretten».

Krigen har forrykket maktbalansen i Europa og isolert Sveits, som er så opptatt av sin åpenhet mot verden. Mens det før krigen var nærmest unison oppslutning om landets nøytralitet, har denne statusen nå blitt mye debattert. Utenfor landegrensene har troverdigheten, som daværende forbundspresident Ignazio Cassis skrøt av, blitt svekket i øynene til Sveits’ partnere, som stiller seg uforstående til landets holdning. Siden begynnelsen av den russiske invasjonen har forbundsrådet (regjeringen), der de største partiene er representert, skapt mange konflikter til tross for sine diplomatiske intensjoner.

Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!

Papiravis og full digital tilgang

Bestill nå

Fornyes til 199,- per kvartal

Rett til reeksportering

De som er mest opptatt av nøytralitet, kritiserer den sveitsiske regjeringen for hykleri, fordi den etter en viss nøling har sluttet seg til EUs sanksjonspakker mot Russland. Russland, som Sveits har hatt et godt forhold til, har svart med økonomiske straffetiltak og satt landet på sin liste over «fiendtlige land», som omfatter alle stater som har innført sanksjoner mot Russland.

Andre, både i Sveits og i nabolandene, anklager derimot regjeringen i Sveits for å ikke spore opp russiske eiendeler og finansaktiva, og ikke minst for å forhindre den europeiske støtten til Ukrainas krigsinnsats med en snever tolkning av nøytraliteten. Selv om det aldri var snakk om at Sveits selv skulle levere våpen til Ukraina, nektet den sveitsiske regjeringen flere europeiske land, deriblant Tyskland, Danmark og Spania, å sende utstyr kjøpt fra den sveitsiske forsvarsindustrien.

Et dypt splittet parlament har flere ganger debattert om tredjeland skal kunne «reeksportere» sveitsiske våpen, noe som er forbudt ifølge den føderale loven om krigsmateriell når «destinasjonslandet er involvert i en intern eller internasjonal væpnet konflikt».¹ Forbundsrådet viser også til den femte Haag-konvensjonen, som bestemmer at alle restriksjoner eller forbud med hensyn til våpen «skal anvendes likt […] for de krigførende partene».² Det finner Tyskland seg ikke i, og krever å få reeksportere den sveitsiskproduserte ammunisjonen til luftvernkanonene de har gitt til Ukraina: «Nøytralitet er ikke lenger et alternativ. Å være nøytral er å ta aggressorens side», sa den tyske utenriksministeren Annalena Baerbock (Die Grünen) på Sikkerhetskonferansen i München i februar.

Minste felles multiplum

Det skulle egentlig bli en god tid for alpelandets internasjonale engasjement. 21 år etter at landet ble med i FN, trådte det i januar inn i organisasjonens aller helligste: Sikkerhetsrådet, der det sitter for første gang som ikke-permanent medlem for en periode på to år. I mai ledet det også rådet. Nå utfordres landets standpunkt av bekymrede borgere, en splittet politikerstand og naboland som vil tvinge det til å endre politikk. Sveits er dermed tvunget til å revurdere nøytraliteten og landets rolle i dagens geopolitiske situasjon.

«Debatten som raser i landet, er sunn og demokratisk. Den er desto mer interessant fordi den ikke handler om innenrikspolitikk, slik som vanligvis er tilfellet, men om vår utenrikspolitikk. Det er en styrke å kunne diskutere disse spørsmålene åpent», sier sosialdemokraten Micheline Calmy-Rey, som var utenriksminister og to ganger forbundspresident mellom 2003 og 2011.

«Hovedproblemet er at ingen vet nøyaktig hva nøytralitet betyr. Alle, både i Sveits og andre steder, tolker det på sin måte», sier Sacha Zala, leder for forskningsprosjektet Dodis, om Sveits’ diplomatiske dokumenter, samt for landets historieselskap. «I utlandet forstår man ikke hvor viktig den er for den nasjonale identiteten», påpeker han. Under første verdenskrig ble Sveits splittet mellom den tyskspråklige delen, som helte mot Tyskland, og den franskspråklige delen, som var for Frankrike. «Nøytraliteten ble et minste felles multiplum. Etter krigen ble den viktig for å nøytralisere interne konflikter, og etter hvert fikk den en kvasi-religiøs status», forteller Zala.

Et bevis på denne tilknytningen framgår av den siste årlige sikkerhetsundersøkelsen fra den tekniske høyskolen ETH Zürich, hvor 91 prosent av sveitserne mener at landet «bør bevare nøytraliteten» (89 prosent i 2021, 97 prosent i 2020).³ I samme undersøkelse mente 75 prosent av de spurte at sanksjoner mot Russland var forenlig med nøytraliteten, og 55 prosent (opp 10 prosentpoeng fra 2021) var for en tettere tilknytning til NATO.

En kompleks nøytralitet

Ifølge legenden har nøytraliteten sine røtter tilbake til de sveitsiske leiesoldatenes nederlag i slaget ved Marignano i 1515. Men den ble først formalisert av Wienerkongressen i 1815. I et forsøk på å legge revolusjonene og napoleonskrigene bak seg, vedtok de europeiske stormaktene at Sveits skulle være «evig nøytralt», og garanterte landets «territoriale integritet og ukrenkelighet». Målet var å skape en buffersone mellom Østerrike og Frankrike. I 1907 kodifiserte Haag-konvensjonen nøytralitetsretten, og Sveits ratifiserte konvensjonen i 1910. Selv om verden har forandret seg stort siden den gang, har denne delen av folkeretten knapt endret seg.

Den nokså enkle nøytralitetsretten gjelder bare i krigstid og krever at den nøytrale staten ikke deltar i internasjonale væpnede konflikter og avstår fra å hjelpe krigførende parter med soldater, våpen eller ved å stille sitt territorium til rådighet. Den nøytrale staten er også forpliktet til å forsvare sine grenser, og må dermed ha en egen hær. Sveits har utviklet en lukrativ våpenindustri, og har en vernepliktshær som kan mobilisere 150 000 soldater på kort tid. Under den kalde krigen vurderte landet til og med å skaffe seg atomvåpen som en siste forsikring for statusen sin, før det undertegnet Ikkespredningsavtalen i 1970.

«Det som gjør den sveitsiske nøytraliteten kompleks, er skillet som ble innført på 1920-tallet mellom den svært enkle nøytralitetsretten og nøytralitetspolitikken. Dette skillet åpnet et stort handlingsrom for Sveits til å gjøre mer eller mindre som det ville, slik som alle nøytrale stater», sier Zala. Evigvarende, væpnet, integrert, streng, aktiv og samarbeidsvillig: Det er ikke lett å finne fram i labyrinten av adjektiver som brukes for å beskrive den sveitsiske nøytraliteten.

Flere internasjonale operasjoner

«Jeg har praktisert denne nøytralitetspolitikken. Den er vanskelig å forklare», innrømmer Calmy-Rey. «Nøytraliteten har aldri vært et statisk konsept. Den har utviklet seg og er nå basert på folkeretten og internasjonalt samarbeid, og i mye mindre grad enn tidligere på isolasjon. Å avstå fra bruk av militær makt er også en verdi som gjør at vi privilegerer forebygging, påvirkning og dialog», legger hun til.

Det var i tråd med nøytralitetspolitikken at Sveits la til rette for forhandlingene mellom Frankrike og Den nasjonale frigjøringsfronten (FLN), som ledet til Évian-avtalen og Algeries uavhengighet i 1962. Da Calmy-Rey satt i regjering, bidro Sveits med mekling for at Russland skulle bli med i Verdens handelsorganisasjon (WTO), noe Georgia var imot. Sveits bidro også til å få løslatt mange av gislene til FARC-geriljaen i Colombia og spilte en nøkkelrolle i dialogen mellom geriljaen og den kolombianske regjeringen. Sveits har dessuten hjulpet Tyrkia og Armenia med å normalisere sine diplomatiske forbindelser, selv om Zürich-avtalen (2009), som nå er under revisjon, ikke har blitt satt ut i livet. Så sent som i 2019 henvendte Mosambik seg til Sveits for å forhandle om fred i konflikten mellom partiene Frelimo og Renamo.

Som følge av sin diplomatiske bistand, har Sveits også omfattende erfaring med å handle på vegne av andre: Landet har representert USAs interesser i Iran siden 1979, Russlands interesser i Georgia og omvendt siden 2009. Som ledd i «fredspromoteringen» deltar den sveitsiske hæren også i internasjonale operasjoner i et dusin land, hovedsakelig på Balkan (Kosovo, Bosnia-Hercegovina) og i Afrika. Men i en tid med stadig flere konflikter, har uthulingen av internasjonalt samarbeid blitt et «stort problem» for den diplomatiske bistanden, ifølge Calmy-Rey. «Vår tilnærming er ikke lenger like effektiv», erkjenner hun.

«Sveits må velge side»

Blant de mange stemmene i Sveits roper Det sveitsiske folkepartiet (SVP), et nasjonalistisk høyreparti som representerer mer enn en fjerdedel av velgerne, høyest: «Hvis vi går tilbake til opprinnelsen til ordet nøytralitet, betyr nøytrum på latin ‘verken den ene eller den andre’. Man kan vri begrepet i alle retninger, men å samarbeide om gjennomføring av sanksjoner, slik tilfellet er overfor Russland, er faktisk å ta parti», insisterer Jean-Luc Addor, som sitter i parlamentet for SVP. «Det eneste viktige spørsmålet er hva som er i vår interesse», mener han. «Sveits har ingen interesse av å være direkte eller indirekte involvert i en konflikt mellom Russland og USA. Dette er ikke vår krig.»

Sanija Ameti, en av de to lederne i Operation Libero, en relativt ny liberal og proeuropeisk politisk bevegelse, mener at Sveits undergraver sin troverdighet og sikkerhet for «myten» om nøytraliteten. «Nøytralitet er ikke et mål. Det er et redskap som bare kan fungere i en internasjonal orden basert på rettsregler. Det kan ikke finnes nøytralitet når et medlem av Sikkerhetsrådet som Russland åpenlyst bryter ordenen som garanterer sikkerheten til land som Sveits», sier trettiåringen, som også er innvalgt i bystyret i Zürich for De grønnliberale.

Raymond Loretan, tidligere ambassadør og leder for Diplomatic Club of Geneva, sier rett ut hva som står på spill: «Sveits må velge side. Hvis Sveits ønsker å være nøytralt, må det være mye mer konsekvent og rekke ut hånden til Russland like åpenlyst som det gjorde til Ukraina», mener denne tidligere partilederen for generalsekretæren i Det kristeligdemokratiske folkepartiet (som i 2020 skiftet navn til Le Centre). Siden begynnelsen av krigen har Sveits hatt offisiell kontakt med ledelsen i Ukraina, noe som ikke har vært tilfelle med Russland. «Hvis Sveits ønsker å være europeisk, må det i så fall utvide samarbeidet sitt med EU og NATO. Det er på tide at Sveits kommer seg ut av denne ubehagelige og uforståelige gråsonen for det internasjonale samfunnet», konkluderer Loretan.

Oversatt av redaksjonen

Angélique Mounier-Kuhn er journalist, bosatt i Genève.

1
Føderal lov om krigsmateriell av 13. desember 1996.
2
Artikkel 9 i Haag-konvensjonen av 1907 om pliktene og rettighetene til nøytrale makter og personer i krigstid.
3
«Sicherheit 2023», 22. mars 2023.