Toppmøtet om «en ny global finanspakt» i Paris 22. og 23. juni viste gapet mellom de rike landene og landene i det globale sør. Mens sistnevnte har enorme behov for finansiering for å håndtere en klimakrise som rammer dem hardt, og som de ikke er ansvarlige for, nøyer førstnevnte seg med vage løfter. Landene i sør krevde nok en gang en reform av det USA-dominerte internasjonale finanssystemet og nye instrumenter som kan gi finansiering til en grønn omstilling. Men et gammelt finansinstrument har også blitt trukket fram, de spesielle trekkrettighetene (special drawing rights, SDR) til Det internasjonale pengefondet (IMF).
Instrumentet har dukket stadig oftere opp i offisielle taler den siste tiden. 20. januar foreslo lederen for avdeling for makroøkonomi og styring i FNs økonomiske kommisjon for Afrika, Adam Elhiraika, å bruke det for å løse de sosiale og økonomiske ettervirkningene av koronapandemien i Afrika.1Busani Bafana, «Africa Wants IMF Special Drawing Rights Re-Allocated To Finance Its Development», AllAfrica, 20. januar 2023. Han føyer seg inn i rekken av eksperter som har foreslått å bruke dette finansinstrumentet på lignende vis, fra Joseph Stiglitz, tidligere sjeføkonom i Verdensbanken og mottaker av Sveriges Riksbanks pris i økonomisk vitenskap til minne om Alfred Nobel i 2001, til Mark Weisbrot fra Center for Policy and Economic Research (CEPR). Har de rett i at løsningen på dagens økonomiske problemer allerede finnes rett foran øynene våre?
Stabiliserende instrument
Formelt sett er SDR en kredittlinje (tilgang til langsiktige lån) gitt til land ut fra deres andel av IMFs kapital, som et supplement til sentralbankenes offisielle valutareserver. Det er med andre ord et internasjonalt monetært redskap statene kan bruke til å finansiere sine utenlandstransaksjoner. SDR ble opprettet i 1969 da det internasjonale valutasystemet etablert med Bretton Woods-avtalen i 1944, begynte å rakne.
I Bretton Woods-forhandlingene klarte USA å innføre dollaren som «nøkkelvaluta» i valutasystemet, noe som skulle gjøre den til en viktig brikke i den «pax americana» stormakten etablerte etter andre verdenskrig. Den britiske økonomen John Maynard Keynes var imot denne ideen om en dollarstandard, fordi han mente den var urealistisk på lang sikt. Derfor foreslo han – uten hell – en ny og virkelig internasjonal valuta kalt bancor.
Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!
Papiravis og full digital tilgang
Fornyes til 199,- per kvartal
Det dollarbaserte internasjonale valutasystemet støtte raskt på problemer, med perioder med manglende likviditet avløst av perioder med overskudd av dollar i verdensøkonomien. Disse problemene kan forklares med det såkalte Triffin-dilemmaet: en nasjonal valuta er underlagt utstederlandets politikk og vil dermed fungere dårlig som en internasjonal valuta som følger utviklingen i handelen og finansieringen av de ulike statenes betalingsbalanse. Og én av funksjonene til valutasystemet er nettopp å sikre reguleringen av internasjonal likviditet for å gi alle land tilgang etter behov. For å bøte på dette problemet innførte IMF, som opprinnelig ble opprettet for å sikre internasjonal monetær stabilitet, SDR: en ny global reserveverdi som kan holde tritt med utvidelsen av handelen og finansstrømmene, selv når det er mangel på dollar.
Verdien av SDR er basert på en kurv av valutaer, som har endret seg med tiden. Siden 2016 har fem valutaer vært inkludert: dollar, euro, pund, yen og renminbi, med ulik vekting.2Vektingen mellom dollar, euro, renminbi, yen og pund er i skrivende stund: 43,38 prosent, 29,31 prosent, 12,28 prosent, 7,44 prosent og 8,09 prosent. Den fremste fordelen med SDR er at det er et politisk nøytralt likviditetsredskap. Tilgangen på SDR er ikke avhengig av USAs betalingsbalanse, og SDR forvaltes multilateralt under IMFs ledelse.
Stiglitz-forslag i skuffen
I 2009 ble bruken av SDR trukket fram av Kinas sentralbanksjef Zhou Xiaochuan. IMF hadde i forkant foretatt den største allokeringen til SDR i institusjonens historie (182,6 milliarder dollar mellom 2007 og 2009, sammenlignet med 9,3 milliarder dollar mellom 1970 og 1972 og 12,1 milliarder dollar mellom 1978 og 1981). Han så denne utviklingen som det første skrittet mot at institusjonen med hovedkontor i Washington skulle bli en global sentralbank i stand til å styre den internasjonale likviditeten og sikre global prisstabilitet. Han så for seg SDR som et supplement eller alternativ til dollaren som kilde til internasjonal monetær likviditet. Samtidig krevde Kina og de framvoksende landene at IMF måtte justere stemmerettene i organisasjonen i samsvar med deres nye økonomiske tyngde.
Samme år la Stiglitz fram for FN sin rapport om internasjonal valutareform, «Reforming the International Monetary and Financial Systems in the Wake of the Global Crisis», hvor SDR ble presentert som «den beste mekanismen for global likviditet».3Joseph Stiglitz, Reforming the International Monetary and Financial Systems in the Wake of the Global Crisis, The New Press, New York, 2010. Rapporten argumenterer for utstedelser på mellom 150 og 300 milliarder dollar i året. Utstedelser av SDR, indeksert etter veksten i verdenshandelen, vil ifølge rapporten gi medlemslandene det nødvendige årlige overskuddet av valutareserver. SDR vil også gjøre det enklere for de minst utviklede landene å få finansiering ved å øke deres mulighet for kreditt fra IMF med gunstige betingelser. Rapporten argumenterer dessuten for at utstedelsene vil ha en motsyklisk effekt: De vil være større når den globale veksten er lavere enn potensialet, med IMF som en långiver i siste instans for sentralbankene.
Selv om G20-møtet i London i april 2009 besluttet å øke IMFs kapital med 500 milliarder dollar slik at Bretton Woods-institusjonen kunne gi flere og større lån, særlig i SDR, til land rammet av subprime-krisen, ble Stiglitz’ forslag liggende i skuffen.
Ikke en valuta
Under Klimatoppmøtet i Paris i 2015 kom det et forslag om «grønne SDR», for å fylle opp FNs grønne klimafond som skal finansiere energiomstilling i det globale sør. Giverne skulle være de 21 landene – inkludert Kina – som står for mesteparten av klimagassutslippene.4Alain Grandjean og Mireille Martini, Financer la transition énergétique, Les Éditions de l’Atelier, Ivry-sur-Seine, 2016. Disse skulle overføre til klimafondet en del av sine valutareserver som oppbevares i IMF i form av SDR. Ifølge forslaget skulle giverne selv bestemme hvordan disse ressursene skulle brukes uten innblanding fra IMF. SDR-ene skulle slik sørge for de nødvendige overføringene fra nord til sør for energiomstillingen. Disse overføringene ville dermed bidra til å slette deler av miljøgjelden til landene i nord. Men for at dette eller lignede forslag skal bli en realitet, må disse landene først erkjenne at de har et historisk ansvar for klimaendringene.
På tross av interessen har SDR noen begrensninger som tvinger fram spørsmålet: Er dette den beste måten å reformere det internasjonale valutasystemet på? Ikke nødvendigvis. For det første fordi allokeringen av SDR er skjev: Trekkrettighetene gis ikke til dem som trenger dem mest, men etter andel i IMFs kapital. Dermed er det de rikeste landene som mottar flest SDR. For det andre er SDR ikke en reell internasjonal valuta. Som IMF sier: «SDR er ikke en valuta. Det er en potensiell fordring på IMF-medlemmenes fritt anvendbare valutaer.»5IMF, «Special Drawing Rights».
En rapport fra amerikanske CEPR viser at muligheten til å bruke SDR til å justere betalingsbalansen gjør det mulig å frigjøre likviditet for de nasjonale økonomiske kretsløpene. Så selv om SDR ikke er «penger», kan den «frigjøre» penger.6André Arauz, Kevin Cashman og Lara Merling, «Special Drawing Rights: The Right Tool to Use to Respond to the Pandemic and Other Challenges», CEPR, april 2022. En tredje måte å bruke SDR på, som ble foreslått på det nevnte toppmøtet i Paris i juni, er å mobilisere hundre milliarder dollar i SDR til sårbare land, slik at IMF kan bygge opp Resilience and Sustainability Trust (RST), som pengefondet har opprettet for å hjelpe lav- og mellominntektsland med å finansiere akutte helse- og klimabehov.
Uansett er SDR ikke en uforanderlig monetær størrelse, for verdien avhenger av vektingen og kursene på valutaene i kurven. Og for å kunne fungere som regneenhet må valutaen ha en stabil verdi. Tilførselen av internasjonal likviditet i form av SDR er også fortsatt begrenset, ikke minst fordi IMF ikke er en sentralbank med myndighet til å skape penger.
Fortsatt dollardominans
Foreløpig er IMFs monetære rolle begrenset til å omfordele finansielle ressurser, og størrelsen på disse blir bestemt av medlemslandene. En endring av pengefondets funksjon forutsetter derfor en reform av institusjonen, på minst tre områder. For det første må IMF demokratiseres. Institusjonen domineres i dag av de avanserte landene og sliter med legitimiteten. Men USA og de europeiske landene er ikke særlig interessert i en slik endring: Justeringen av stemmerettighetene som Kina og de framvoksende landene ønsket i kjølvannet av finanskrisen i 2008, ble stanset av USA, som i praksis har vetorett.
For det andre må statusen til IMF endres, ettersom IMF i dag ikke er en reell bank som kan skape penger i tråd med verdensøkonomiens behov, men et fond som kan gi lån innenfor rammene medlemslandenes setter. For det tredje krever det å gi SDR en rolle som internasjonal valuta, uavhengig av og hevet over de nasjonale valutaene, at man utfordrer tanken bak dollaren som nøkkelvaluta og dens dominerende rolle i det internasjonale valutasystemet.
Er de politiske forutsetningene for en slik reform virkelig til stede? Man kan fristes til å tro at utviklingen i det internasjonale valutasystemet de siste årene peker i retning av en framtidig utvidelse av rollen til SDR. Vi har beveget oss mot et multipolart valutasystem, med framveksten av euroen og renminbien som konkurrenter til dollaren. Denne utviklingen forsterker tanken bak SDR, en «kurvvaluta» med en sammensetning som gjenspeiler denne monetære multipolariteten. Selv om dollaren har mistet litt av sin tyngde i det internasjonale valutasystemet, er den fortsatt dominerende. Den er den desidert mest brukte valutaen i valutatransaksjoner (44 prosent, sammenlignet med 16 prosent for euro, 8 prosent for yen og 2 prosent for renminbi i 2019).7Data publisert av Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS). Den internasjonale bruken av den kinesiske valutaen er fortsatt lite utviklet, og den ligger på en 8. plass, langt bak dollar og euro.
Digitale valutaer
Det er lite sannsynlig at USA er villig til å gi fra seg sin dominerende stilling. Et tegn på det er at USA har trappet opp sin politikk med ekstraterritorielle sanksjoner mot europeiske land og Russland, basert på den internasjonale bruken av dollar, for å forsvare sine strategiske og kommersielle interesser. Et annet er Washingtons preferanser for bistand til vanskeligstilte land: Selv om USA i august 2021 aksepterte at IMF allokerte en sum tilsvarende 650 milliarder dollar i SDR i august 2021 for å forsyne verdensøkonomien med likviditet og supplere medlemslandenes offisielle reserver i kjølvannet av koronakrisen, foretrekker Washington betinget bistand. Spesielt «swap-avtalene» mellom sentralbankene, som gir dem mulighet til å skaffe seg likviditet, særlig i dollar, i bytte mot de nasjonale valutaene. For å få tilgang til et slikt privilegium må landene oppføre seg fint på det geopolitiske planet.
Ettersom tiden ikke virker moden for samarbeid, er det mye som tyder på at det internasjonale valutasystemet vil fortsette å sprekke opp som følge av manglende samarbeid, og at det kan gi seg utslag i en «valutakrig». Den voksende digitale økonomien og dens monetære innovasjoner vil sannsynligvis spille en viktig rolle her. Kina har fått et forsprang med sin digitale sentralbankvaluta – e-yuan – som ble introdusert til vinter-OL i fjor. Beijing håper den kan bli en motvekt til dollarens makt ved å knytte seg til andre digitale sentralbankvalutaer i partnerland i Afrika og Asia som deltar i Kinas nye silkeveier-prosjekt.8Se Michel Aglietta, Guo Bal og Camille Macaire, La course à la suprématie monétaire mondiale à l’épreuve de la rivalité sino-américaine, Odile Jacob, Paris, 2022. EU har på sin side besluttet å lansere et digitalt euro-prosjekt innen utgangen av neste år. Det kan gi euroen en større internasjonal rolle. Spørsmålet er om sameksistensen mellom disse digitale valutaene kan føre til en framtidig transformasjon av det internasjonale valutasystemet.
Første skritt mot fornyelse
Men en valutakrig kan bli ødeleggende for mange land. Utviklingen deres vil rammes av faren for en fragmentering av verdensøkonomien mellom rivaliserende valutasoner dominert av en av de store valutaene. De globale problemene på planeten, og særlig klimaendringene, gjør det nødvendig å unngå et slikt scenario. Dermed er det strengt tatt i alles interesse å starte forhandlinger om et globalt multilateralt rammeverk. Dette rammeverket kan ha to søyler. For det første et system for multilateral overvåking av de fremste finansaktørene, særlig de store såkalte systemiske bankene som sto i sentrum for finanskrisen i 2007–2008. Et slikt tilsynssystem ble faktisk innført av G20 allerede i 2009. For det andre et internasjonalt system for finansiering for landene som er mest eksponert for klimaendringer.
Flere nyere initiativ går i denne retningen, blant annet det nevnte grønne klimafondet. Og innenfor rammen av disse nye mekanismene kan det besluttes å la IMF utvide tilbudet av SDR ved å skape dem selv. Det vil i så fall bety en betydelig endring av det internasjonale valutasystemet. På den ene siden vil utstedelser av SDR være direkte knyttet til internasjonale likviditetsbehov og ikke lenger være begrenset av de finansielle ressursene til pengefondet, som dermed vil bli långiver i siste instans for det globale finanssystemet. På den andre siden vil det endre dagens logikk i valutasystemet, som fortsatt i stor grad domineres av dollaren. En slik endring vil være et første skritt mot en fornyelse av det internasjonale valutasystemet i tråd med Keynes’ forslag i Bretton Woods.
Oversatt av redaksjonen
- 1Busani Bafana, «Africa Wants IMF Special Drawing Rights Re-Allocated To Finance Its Development», AllAfrica, 20. januar 2023.
- 2Vektingen mellom dollar, euro, renminbi, yen og pund er i skrivende stund: 43,38 prosent, 29,31 prosent, 12,28 prosent, 7,44 prosent og 8,09 prosent.
- 3Joseph Stiglitz, Reforming the International Monetary and Financial Systems in the Wake of the Global Crisis, The New Press, New York, 2010.
- 4Alain Grandjean og Mireille Martini, Financer la transition énergétique, Les Éditions de l’Atelier, Ivry-sur-Seine, 2016.
- 5IMF, «Special Drawing Rights».
- 6André Arauz, Kevin Cashman og Lara Merling, «Special Drawing Rights: The Right Tool to Use to Respond to the Pandemic and Other Challenges», CEPR, april 2022.
- 7Data publisert av Den internasjonale oppgjørsbanken (BIS).
- 8Se Michel Aglietta, Guo Bal og Camille Macaire, La course à la suprématie monétaire mondiale à l’épreuve de la rivalité sino-américaine, Odile Jacob, Paris, 2022.
Tre måneder med Le Monde
diplomatique for 99 kroner!
Papiravis og full digital tilgang
Fornyes til 199,- per kvartal
